Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2286/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. – powoływanej dalej jako P.g.g.), Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w W. nakazał Gminie S. wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny - kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) bez wymaganej koncesji ze złoża położonego w granicach działki nr [...] obrębu D. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2013 r. pracownicy Starostwa [...] w obecności przedstawicieli Urzędu Gminy S. dokonali obmiaru wyrobiska, z którego wynikało, że z części działki o nr ewid. [...] w obrębie D. wydobyto bez wymaganej koncesji kopalinę pospolitą (piasek ze żwirem) o objętości 112,50 m3.
Z uwagi na powyższe Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6 oraz art. 141 ust. 4 P.g.g. ustalił Gminie S. podwyższoną opłatę eksploatacyjną w kwocie 3264 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji 160 ton kopaliny pospolitej (piasku ze żwirem) z części działki o nr ewid. [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina S. podkreśliła, że nie prowadziła wydobycia bez wymaganej koncesji kopaliny na wymienionej działce, natomiast decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. była skierowana do gminy jako właściciela terenu, ponieważ według tego organu właściciel gruntu ponosi odpowiedzialność za aktualny stan jego zagospodarowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., stwierdzając, że nie ma żadnego dowodu np. w postaci faktur VAT na wydobywanie przez gminę przedmiotowej kopaliny, ani na potrzeby własne ani też w celu sprzedaży, darowizny osobom trzecim. Także wójt nie dokonywał wydobycia dla celów prywatnych, co ma zdaniem organu odwoławczego potwierdzenie w jego oświadczeniu z dnia [...] lipca 2013 r.
W ocenie SKO, prawdopodobne było, że Gmina S. nie wiedziała o fakcie nielegalnego wydobywania kopaliny przez osoby trzecie. Jednakże brak było podstaw do zniesienia odpowiedzialności w postaci opłaty administracyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, bowiem takie zdarzenie miało miejsce na nieruchomości stanowiącej własność gminy i będącej w jej posiadaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. gmina podniosła, że zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g. w sprawach określonych działem dotyczącym opłat, stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, kto jest zobowiązany do uiszczania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Tymczasem organy w toku postępowania nie ustaliły podmiotu wydobywającego bez wymaganej koncesji kopaliny, choć miały taki obowiązek. Przyjęcie bowiem za podstawę rozstrzygnięcia tezy jakoby właściciel czerpał piasek jest bezpodstawne i nie daje podstaw do obciążenia skarżącej podwyższoną opłatą eksploatacyjną.
Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie podjęły wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przede wszystkim nie ustaliły strony postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu I instancji, z art. 140 ust. 1 P.g.g. wynika, że opłata podwyższona jest nakładana na podmiot, który wykonuje działalność bez koncesji. Brak jest więc podstaw do obciążenia tą karą właściciela nieruchomości, co do którego nie stwierdzono, że prowadził taką działalność. Skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że nie prowadziła na przedmiotowej działce wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji. Organy nie zbadały jednak, jaki podmiot dokonał wydobycia, a zatem nie zbadały, jaki podmiot powinien być uznany za stronę postępowania.
Z akt sprawy wynika, że karę naliczono i nałożono na skarżącą wyłącznie na podstawie pisma Przewodniczącego Rady Gminy S. z dnia [...] września 2012 r. oraz wydanej w oparciu o to pismo decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nakazującej skarżącej wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez koncesji. Organy obu instancji nie podjęły próby sprawdzenia podanych w tych dokumentach okoliczności i ich weryfikacji choćby przy pomocy zeznań świadków. Natomiast dowody zaoferowane przez skarżącą (zeznania przedstawiciela skarżącej, oświadczenie wójta Gminy S.) nie zostały uwzględnione. Nie podano też przyczyn nieuwzględnienia tych dowodów w ramach prowadzonego postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżyło wyrok WSA w W. z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2286/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy, w szczególności poprzez pominięcie treści decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r., tj. w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, iż organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz że uzasadnienia ocenianych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 k.p.a.;
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiające się niewzięciem pod uwagę, że decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r., nakazująca skarżącej wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez koncesji ma przymiot decyzji ostatecznej, korzysta z domniemania jej zgodności z prawem. W istocie Sąd podważył legalność tej decyzji, oceniając, że nie stanowi wystarczającego dowodu na okoliczność prowadzenia przez skarżącą działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez koncesji, a inne organy administracji publicznej powinny sprawdzić wskazane w tym dokumencie okoliczności i je zweryfikować w drodze np. zeznań świadków. Skoro te inne organy tego nie uczyniły, to zdaniem Sądu, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie organu, naruszenie przez Sąd wyżej wymienionych przepisów postępowania spowodowało naruszenie przez Sąd przepisów o charakterze ustrojowym w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Ponadto organ postawił zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 140 ust. 1 P.g.g. przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że stroną postępowania w sprawie opłaty podwyższonej, o której mowa w tym przepisie, mogą być osoby trzecie, które faktycznie dokonały wydobycia kopaliny, niewskazane przez właściciela (posiadacza samoistnego) nieruchomości, a nie tylko właściciel (posiadacz samoistny), pomimo iż to właściciel nieruchomości (skarżąca) był adresatem najpierw koncesji na wydobywanie kopaliny, a później decyzji nakazującej wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny.
Zdaniem organu, następstwem naruszenia przez Sąd wyżej wymienionych przepisów jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy administracji publicznej obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. jest ostateczna. Skarżąca gmina nie wniosła od niej odwołania, nie podjęła również próby wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Decyzja ta pozostaje zatem w obrocie prawnym i jako decyzja ostateczna korzysta z domniemania, że jest prawidłowa. Nakazywała ona właśnie skarżącej - a nie innemu, nieznanemu podmiotowi - wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny.
Organ podkreślił, że nie jest prawdą, iż decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. została wydana w oparciu o pismo Przewodniczącego Rady Gminy S. Decyzja ta została bowiem wydana w oparciu o wyniki postępowania, prowadzonego z udziałem skarżącej, wszczętego z urzędu przez Dyrektora Urzędu Górniczego w W., na skutek zawiadomienia dokonanego przez Przewodniczącego Rady Gminy S. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że tylko podmiot dysponujący prawem do nieruchomości jest uprawniony do uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin i tylko taki podmiot może ponosić odpowiedzialność w postaci podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Osoba trzecia - podmiot, który dokonuje kradzieży kopalin podlega odpowiedzialności karnej. Organ uznał, że właściciel nie sprawował właściwego nadzoru nad mieniem w postaci kopaliny.
Strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, a zatem skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalono Gminie S. podwyższona opłatę eksploatacyjną za wydobycie bez wymaganej koncesji 160 ton kopaliny pospolitej (piasku ze żwirem). W uzasadnieniu tej decyzji nie wykazano jednak, na jakiej podstawie to wydobycie zostało przypisane Gminie. Powołano się na obmiar wyrobiska wykonany w dniu [...] kwietnia 2013 r., jednakże w protokole z tego obmiaru również nie stwierdzono, kto wydobywał kruszywo.
Przepisy art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 P.g.g., na podstawie których Gminie wymierzono podwyższoną opłatę, nie mówią wprost, komu opłata powinna być wymierzona. Jest jednakże, zdaniem Sądu aż nadto oczywiste, że temu kto wydobywał kruszywo bez wymaganej koncesji. Organy obu instancji administracyjnych nie zajęły się dostatecznie ustaleniem podmiotu, który wydobywał kopalinę, zawierzając zapewne "zawiadomieniu" przewodniczącego Rady Gminy S. Z. K. Na marginesie już tylko można dodać, że tego dowodu nie powołano w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu opłaty. Ponadto organy nie zauważyły różnicy pomiędzy wójtem, który jakoby miał eksploatować żwirownię, a gminą, której wymierzono opłatę.
Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że całkowicie bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący znaczenia w tej sprawie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z [...] listopada 2012 r. nakazującej Gminie S. wstrzymanie wydobywania kopaliny. "Moc wiążąca" tej decyzji ogranicza się do tego, co nią rozstrzygnięto. Z jej uzasadnienia wynika, że Gmina S. została zobowiązana do wstrzymania wydobywania kopaliny, mimo że w uzasadnieniu decyzji podano, że to wójt Gminy wydobywał kopalinę bez koncesji. Zarówno Dyrektor OUG w W., jak i Starosta [...] nie wyjaśnili w swych decyzjach, na jakiej prawnej podstawie przypisują Gminie niepotwierdzone dostatecznie nielegalne działania Wójta. Tym wyjaśnieniem nie jest chyba bezzasadne z prawnego punktu widzenia stwierdzenie, że tylko podmiot dysponujący prawem do nieruchomości może ponosić odpowiedzialność w postaci podwyższonej opłaty za wydobywanie na tej nieruchomości kopaliny bez koncesji.
Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.