Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. oddalił skargę I. J. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie płatności rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca w dniu 22 kwietnia 2013 r. złożyła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 r. deklarując powierzchnię 62,57 ha.
Kierownik Biura Powiatowego w Sz. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. przyznał stronie płatności w łącznej wysokości 43.075,17 zł., wskazując na ustaloną we wniosku nieprawidłowość rzędu 13,805%, skutkującą koniecznością zastosowania art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. UE. L 2009.316.65).
Objętą skargą decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ wskazał, że pierwsze pokrycie ortofotomapy dla działki nr [...] datowane było na lipiec 2004 roku i wyraźnie obrazowało, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Potwierdzała to rozpiętość korony drzew widocznych na ortofotomapie oraz zagęszczenie drzew i krzewów występujących na gruncie. Powołując się na regulację z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, organ wskazał, że zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Skarżąca natomiast przy wypełnianiu wniosku wykazała się, w ocenie organu, brakiem staranności i niedbalstwem deklarując działkę, która nie była użytkowana rolniczo.
Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że nie miała ona możliwości sprawdzania, czy działka nr [...] była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej warunkującej możliwość zgłoszenia jej do płatności, gdyż miała ona możliwość wystąpienia do organu I instancji o potwierdzenie, czy przedmiotowa działka kwalifikuje się do objęcia systemem płatności dopłat bezpośrednich, czego nie uczyniła.
Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, w oparciu o analizę akt administracyjnych sprawy, że ustalenia organów oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa, na podstawie których ustalono, że zadeklarowana przez skarżącą działka [...], jako nie spełniająca wszystkich kryteriów nie mogła być kwalifikowana do JPO. Powierzchnia dla działki nr [...] została określona bowiem na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. Pierwsze pokrycie mapy dla tej działki było datowane na lipiec 2004 roku i obrazowało, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W tej dacie widoczne były zadrzewienia i zakrzaczenia, które eliminowały przyznanie płatności do tej powierzchni działki, albowiem nie była na niej prowadzona działalność rolnicza zarówno na miesiąc lipiec 2004 jak i na 30 czerwca 2003 roku. W ocenie Sądu wskazywała na to rozpiętość korony drzew widocznych na ortofotomapie jak i zagęszczenie drzew i krzewów występujących na gruncie.
Sąd I instancji nie stwierdził aby organy naruszyły art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie sposób było bowiem uznać, w ocenie Sądu, aby organy nieprawidłowo zweryfikowały ortoobrazy lotnicze i satelitarne w celu prawidłowej identyfikacji działek ewidencyjnych nr [...]. brak było wobec tego podstaw do zakwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej (JPO) w pomniejszonej wysokości.
Sąd nie stwierdził również aby w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zakwestionowane rozstrzygnięcia szczegółowo przedstawiały zasady wyliczenia zawyżenia powierzchni zgłoszonej przez skarżącą do jednolitej płatności obszarowej (JPO), oraz przyczyny pomniejszenia uzupełniającej płatności obszarowej (UPO).
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
- I. J. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- a) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma przyjęcie, że skarżąca nie utrzymywała przedmiotowych działek w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (chociaż okoliczność ta nie wynika z zebranego materiału dowodowego i skarżąca jej zaprzecza);
- b) art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że jego teść odnosi się do indywidualnego beneficjenta w sytuacji, w której znajduje zastosowanie wyłącznie do Państwa Członkowskiego;
- II. przepisów postępowania:
- 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- - brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek, pomimo, że treść wniosku pozostaje niezgodna z danymi systemu informacji geograficznej;
- - dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęci, że na podstawie ortofotomapy, której pierwsze pokrycie datowane jest na lipiec 2004 r. organ administracji jest w stanie twierdzić stan faktyczny działki w roku 2013,
- b) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącą w treści odwołania od przedmiotowej decyzji, tj. dowodu z kontroli na miejscu;
- 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie mimo zaistnienia przesłanek wyłączających stosowanie obniżek i wykluczeń w nim przewidzianych.
Podnoszą te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykluczenia działki ew. nr [...], w części pomniejszonej płatnościami na rok 2013 r.: jednolitą płatność obszarową o kwotę 13.207,26 zł; uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 2.503,83 zł) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu (naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.), celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek, pomimo, że treść wniosku pozostaje niezgodna z danymi systemu informacji geograficznej, a tym samym dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy, której pierwsze pokrycie datowane jest na lipiec 2004 r. organ administracji jest w stanie twierdzić stan faktyczny działki w roku 2013, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił.
Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie organy administracji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z analizowaną sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności. W konsekwencji Sąd I instancji niewadliwie ustalił, iż wbrew zarzutom pomieszczonym w skardze (i powtórzonym w skardze kasacyjnej) organy nie naruszyły wskazanych przepisów k.p.a. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się bezpośrednio do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu, wnioskowanej przez skarżącą, ale w części "historycznej" uzasadnienia wyroku przytoczył stanowisko organów w tej kwestii, które sprowadza się do uznania, iż uzasadnieniem dla odmowy zawnioskowanego przez stronę dowodu jest to, iż: "kontrola na miejscu w roku 2014 jest bezzasadna albowiem jej termin, tak znacznie odległy od daty, na którą organ obowiązany jest weryfikować kwalifikowalność gruntów, nie daje podstawy, aby uzyskać przeciwdowód obalający dowód z obrazu ortofotomapy z lipca 2014 r. Ponadto organ odwoławczy nie podważa, iż Strona prowadziła działalność rolniczą w latach kolejnych doprowadzając grunt do dobrej kultury rolnej." (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Sąd I instancji w konsekwencji nie zarzucił organom naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co jasno wynika ze stwierdzeń pomieszczonych na s. 9-10 uzasadnienia wyroku.
Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, tj.: art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma przyjęcie, że skarżąca nie utrzymywała przedmiotowych działek w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (chociaż okoliczność ta nie wynika z zebranego materiału dowodowego i skarżąca jej zaprzecza) i art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że jego teść odnosi się do indywidualnego beneficjenta w sytuacji, w której znajduje zastosowanie wyłącznie do Państwa Członkowskiego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że zasady przyznawania rolnikom płatności obszarowych zostały określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do treści art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.
Jednocześnie w art. 7 ust. 1a ustawy wskazano, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, iż z powyższego wynika, że płatność można przyznać rolnikowi, który spełnia ww. warunki, do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, tj. do obszaru, który był utrzymany w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest natomiast na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009). System identyfikacji działek rolnych stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej.
Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Rację ma zatem WSA, że ustalenia organów w rozpatrywanej sprawie oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa. Zadeklarowana przez skarżącą działka nr [...], jako nie spełniająca wszystkich kryteriów nie mogła być kwalifikowana do JPO. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że powierzchnia dla tej działki została określona na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności.
Pierwsze pokrycie mapy dla tej działki jest datowane na lipiec 2004 roku i wyraźnie obrazuje, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W tej dacie widoczne są zadrzewienia i zakrzaczenia, które eliminują przyznanie płatności do tej powierzchni "działki, albowiem nie była na niej prowadzona działalność rolnicza zarówno na miesiąc lipiec 2004 jak i na datę 30 czerwca 2003 roku. Wskazywać na to może rozpiętość korony drzew widocznych na ortofotomapie jak i zagęszczenie drzew i krzewów występujących na gruncie."
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, a zatem skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.