Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/GL 1981/12 oddalił skargę "M. Sp. z o.o." w S. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu UE.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Zarząd Województwa [...] ogłosił konkurs na dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II. Społeczeństwo informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 wskazując, że miejscem składania wniosków jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. przy ul. [...], parter, sektor C (Punkt Informacyjny). Ponadto zastrzegł, że przed złożeniem wniosku aplikacyjnego należy zapoznać się z Regulaminem konkursu.
W związku z tym ogłoszeniem skarżąca złożyła do [...] Centrum Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]".
Pismem z [...] września 2012 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: Instytucja Zarządzająca) wezwała wnioskodawcę do poprawy i uzupełnienia dokumentacji, dotyczącej złożonego wniosku. Wnioskodawcę pouczono, że zaktualizowane dokumenty należy dostarczyć do Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przy ulicy [...] w K., do Punktu Informacyjnego, w terminie do 28 września 2012 r., godz. 15.30, oraz podkreślono, że jeśli uzupełniony lub poprawiony wniosek o dofinansowanie nie zostanie dostarczony w wyznaczonym terminie lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie. W piśmie tym, w uwagach ogólnych wskazano, że uzupełnienia złożone do Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] nie będą rozpatrywane.
Wnioskodawca złożył uzupełnioną dokumentację aplikacyjną 28 września 2012 r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].
Pismem z [...] października 2012 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, że ocena formalna projektu została zakończona wynikiem negatywnym i tym samym projekt nie został dopuszczony do oceny merytoryczno-technicznej. Wskazano, że wniosek nie spełnia kryterium formalnego podstawowego nr 2 - Właściwe przygotowanie i zgłoszenie wniosku. Instytucja zarządzająca podniosła, że poprawiona dokumentacja została złożona 28 września 2012 r. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego, przy ul. [...] w K., chociaż miejscem składania wniosków jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. przy ul. [...], gdzie poprawiony wniosek wpłynął 1 października 2012 r., tj. po terminie na złożenie uzupełnienia wniosku. W tej sytuacji zgodnie z § 3 ust. 11 Regulaminu Konkursu zamkniętego nr 02.01.00-131/12 wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie.
Pismem z [...] listopada 2012 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, że protest dotyczący oceny formalnej wniosku został rozpatrzony negatywnie. Organ podniósł, że zarówno z Regulaminu konkursu, Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, jak i Ogłoszenia o konkursie jednoznacznie wynika, że miejscem złożenia wniosku jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., ul. [...]. Informacja ta została również dodatkowo zawarta w piśmie wzywającym do poprawy wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy uzupełniony wniosek o dofinansowanie projektu złożony przez skarżącą w ostatnim dniu wyznaczonego terminu w innym niż wskazane miejscu, tj. w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. ul. [...], który pod określony adres Wydziału Rozwoju Regionalnego wpłynął po wyznaczonym terminie spełnił kryteria formalne, czy też nie.
Stwierdził, że badając legalność przeprowadzonej formalnej oceny wniosku przez Instytucję Zarządzającą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: uzppr), sprawuje kontrolę pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. W sprawie jest to Regulamin konkursu zamkniętego nr 02.01.00-131/12 w ramach Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II. Społeczeństwo informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Sąd powołał się w tym zakresie na wyrok TK z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11.
Stwierdził, iż jest poza sporem, że skarżąca w rozpatrywanej sprawie była wezwana do uzupełnienia i poprawy wniosku aplikacyjnego. Bezspornym jest również i to, że skarżąca została zobowiązana do dostarczenia poprawionej dokumentacji do 28 września 2012 r., do godz. 15.30 do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. (Punkt Informacyjny) ul. [...].
Sąd wskazał, że z art. 29 ust. 1 pkt 9 uzppr wprost wynika, że ogłoszenie o konkursie obejmuje między innymi termin, miejsce i sposób składania wniosku o dofinansowanie. Regulamin konkursu zamkniętego nr 02.01.00-131/12 określa zarówno sposób sporządzenia wniosku, sposób i formę dostarczenia wniosku aplikacyjnego, termin i miejsce składania wniosku, jak i sposób dokonywania ich oceny formalnej. Zgodnie z § 2 pkt 1 Regulaminu wniosek o dofinansowanie należy złożyć w wymaganej liczbie egzemplarzy wraz z wymaganymi dla danego działania RPO WSL i konkursu załącznikami do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] (dokładny termin i miejsce dostarczania wniosku jest określone w ogłoszeniu o naborze wniosków).
Ponadto, według § 2 pkt 3 data wpływu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu rozumiana jest, jako termin dostarczenia do siedziby Wydziału Rozwoju Regionalnego (data stempla jednostki). Dalej w § 2 pkt 4 Regulamin stanowi, że wnioski o dofinansowanie złożone lub dostarczone po terminie określonym w ogłoszeniu o naborze wniosków nie podlegają dalszej procedurze i są zwracane wnioskodawcy po pisemnym wezwaniu do odbioru dokumentacji. Sposób dokonywania oceny formalnej wniosków reguluje § 3 Regulaminu konkursu stanowiąc między innymi w pkt 5, że beneficjent ma prawo do jednorazowego uzupełnienia braku lub poprawy błędu zidentyfikowanego podczas oceny formalnej, a w pkt 11: Jeśli w wyznaczonym terminie uzupełniony lub poprawiony wniosek o dofinansowanie nie zostanie dostarczony lub zostanie dostarczony niezgodnie z miejscem określonym w ogłoszeniu o konkursie lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie.
Analogiczne zapisy zawiera Instrukcja Wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 część II. Informacje ogólne, A. Wniosek elektroniczny EWA (zgłoszenie do systemu, złożenie wniosku), pkt 6: Za moment złożenia wniosku uznaje się datę wpływu papierowej wersji wniosku o dofinansowanie do Punktu przyjmowania wniosków RPO WSL (siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., ul. [...]) (...). Data wpłynięcia wniosku oraz numer wniosku są nadawane w punkcie przyjmowania wniosków RPO WSL. Wnioski złożone po terminie będą rozpatrywane negatywnie.
Również Ogłoszenie o konkursie jednoznacznie i wyraźnie wskazuje, że miejscem składania wniosków jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., przy ulicy [...], parter sektor C (Punkt Informacyjny).
W ocenie Sądu powyższe informacje są jasne, czytelne i nie wymagają żadnych zabiegów interpretacyjnych dla ich odbioru i zrozumienia. Wskazane wyżej dokumenty tworzą spójny system określający zasady postępowania przy naborze/uzupełnianiu wniosków o dofinansowanie środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej. Zawarte w nich regulacje, co do określenia miejsca składania wniosków, ich uzupełnienia lub poprawy także są spójne i zbieżne i przewidują, iż miejscem tym jest siedziba Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., przy ulicy [...], parter sektor C (Punkt Informacyjny).
Nie można zatem, zdaniem Sądu, podzielić stanowiska skarżącej, że w tym przypadku siedziba oznaczała jedynie miasto K. Sąd za niezasadne uznał zarówno zarzuty naruszenia zasad legalności i praworządności, zaufania, swobodnej oceny dowodów czy zasady prawidłowego uzasadnienia, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu zamkniętego, Ogłoszenia o konkursie i Instrukcji wypełniania wniosku, doręczenie wniosku, jego uzupełnienia lub poprawy pod inny adres wywiera ten skutek, że nie podlega on dalszej ocenie.
Sąd uznał, że wskazanie konkretnego adresu dla doręczeń ma charakter porządkowo-organizacyjny i nie narusza zasad konstytucyjnych, ani regulacji unijnych. Co więcej wskazanie konkretnego adresu dla składania wniosków i ich uzupełnień uzasadnione jest ekonomią postępowania w tych sprawach i ich terminowością.
"M. Sp. z o.o." w S. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1. niezastosowanie uchwały Zarządu Województwa [...]nr 2409/182/1V/2012 wprowadzającej Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a zwłaszcza § 2, oraz § 62 tego Regulaminu;
- 2. zastosowanie przepisów niekonstytucyjnych tj. art. 5 pkt 11 uzppr, sprzecznego z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności § 2 pkt 1 i pkt 3, § 2 pkt 4, § 3 pkt 11 Regulaminu konkursu zamkniętego nr 02.01.00-131/12 w ramach Działania 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego, Priorytet II Społeczeństwo Informacyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz ogłoszenia o konkursie (jw.);
- 3. niezastosowanie art. 41 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: kc).
W uzasadnieniu wskazano, że funkcję Instytucji Zarządzającej pełni Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 25 uzppr i to Zarząd Województwa [...] zgodnie z art. 29 uzppr ogłaszać powinien konkurs na swojej stronie internetowej i dokonywać wszelkich dalszych czynności w postępowaniu. Zdaniem strony skarżącej w sposób niedopuszczalny na Wydział Rozwoju Regionalnego scedowano część uprawnień ustawowych, wbrew przywołanym regulacjom prawnym, oraz faktowi, że nie posiada ona ani statusu jednostki organizacyjnej ani wojewódzkiej osoby prawnej. Strona skarżąca podniosła, że definicję siedziby wyznacza Kodeks cywilny, przesądzający o tym, że siedzibą jest nie adres, ale - miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający (art. 41 kc). W sprawie, tą miejscowością są K. Strona skarżąca dokumentację projektową złożyła w Kancelarii Ogólnej Urzędu Marszałkowskiego. Wydział Rozwoju Regionalnego jest fragmentem struktury organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego pełniącego rolę pomocniczą wobec Zarządu Województwa [...].
Skarżąca podniosła również, że w sprawie zastosowanie znajduje uchwała Zarządu Województwa [...] nr 2409/182/1V/2012, wprowadzająca Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], która wyraźnie stanowi, że siedzibą Urzędu jest miasto K. (§ 2), oraz po drugie (§ 62), że poczta wpływająca do Urzędu jest przyjmowana wyłącznie w kancelarii ogólnej z wyjątkiem ofert składanych w trakcie postępowań o zamówienia publiczne oraz wniosków o dofinansowanie w ramach prowadzonych naborów RPO WSL, związanych z wyborem do dofinansowania. Zdaniem strony skarżącej zarówno kancelaria ogólna, jak i kancelaria przewidziana dla postępowań o dofinansowanie są naprzemiennie równoważne, gdyż ta ostatnia jest właściwa do składania wniosków, ale niewyłącznie. Zniesienia reguły właściwości kancelarii ogólnej dopuszcza ważność ofert składanych w ramach zamówień publicznych czy wniosków o dofinansowanie. Niemniej jednak nie wyłącza się właściwości ogólnej kancelarii.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wyrażona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji może być kontrolowany tylko pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, której w sprawie się nie dopatrzono.
Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na materialnoprawnym zarzucie zastosowania przepisów niekonstytucyjnych, tj. art. 5 pkt 11 uzppr, a także niezastosowania przepisów art. 41 kc oraz uchwały Zarządu Województwa [...] nr 2409/182/1V/2012 wprowadzającej Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W istotnej części środek prawny ma charakter polemiki z prawidłowymi ustaleniami i ocenami Sądu pierwszej instancji, nie wnosząc do sprawy nowych elementów.
Mając na uwadze treść przepisu art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 ppsa należy stwierdzić, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisu, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien więc zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zastosowania niekonstytucyjnego przepisu art. 5 pkt 11 uzppr, należy stwierdzić, że nie jest on trafny.
W wyroku z 12 grudnia 2011 r. w sprawie P 1/11 (Dz.U. Nr 279, poz. 1644) Trybunał Konstytucyjny m.in. uznał, że art. 5 pkt 11 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP, ustanawiającym katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego. TK uznał, że systemu realizacji nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w tym do aktów prawa miejscowego.
Jednocześnie w ocenie TK nie ulega wątpliwości, że systemy realizacji zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego - wyznaczają więc określonym podmiotom prawa i obowiązki, które powinny być unormowane w aktach powszechnie obowiązujących.
TK zakreślił jednocześnie termin odroczenia utraty mocy obowiązującej regulacji uzppr w zakresie, w jakim ich konstytucyjność została zakwestionowana, tj. 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Zakwestionowane przepisy utracą moc obowiązującą z dniem 27 czerwca 2013 r. W tym zakresie zmiany dokonane zostaną ustawą z 19 kwietnia 2013 r. (podpisaną przez Prezydenta RP 12 czerwca 2013 r.), która wchodzi w życie z dniem 28 czerwca 2013 r.
Powołując się na art. 190 ust. 3 Konstytucji RP TK stwierdził zatem, że przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy, mimo że zostało obalone w stosunku do nich domniemanie konstytucyjności, winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające.
Tak więc, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, w sprawie mają zastosowanie odpowiednie regulacje programu operacyjnego, a prawa i obowiązki "M. Sp. z o.o." w S., podobnie jak innych uczestników konkursu, mogą być także regulowane postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów z pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, to jest niedopuszczalnego - zdaniem skarżącej - scedowania przez Zarząd Województwa [...] części uprawnień związanych z organizacją konkursu na Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], a także nieuwzględnienie okoliczności, że siedzibą osoby prawnej jest nie adres, ale miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający.
Regulamin konkursu zamkniętego (§ 2 ust. 1), Ogłoszenie o konkursie w ramach RPO WSL, a także Instrukcja wypełniana Wniosku o dofinansowanie, precyzowały oznaczenie jednostki zajmującej się organizacją konkursu oraz jej adres dla składania wniosków i ich uzupełnień, co miało ściśle porządkowo-organizacyjny charakter, wiązało się z potrzebą zapewnienia szybkości i terminowości postępowania, a także - co ma w sprawie istotne znaczenie - w jednakowym stopniu dotyczyło wszystkich uczestników konkursu.
Wskazanie konkretnego adresu dla doręczeń nie wiązało się dla wnioskodawcy z dodatkowymi trudnościami, ani nie stawiało go w gorszej sytuacji, niż inne podmioty uczestniczące w konkursie, co więcej skarżąca Spółka przystępując do konkursu zaakceptowała powyższe warunki i wniosek złożyła w oznaczonym przez Regulamin miejscu. Natomiast odstępstwo od przyjętych reguł w odniesieniu do któregokolwiek z uczestników stanowiłoby naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów.
Omawiana regulacja pozostawała zatem w zgodzie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 9 uzppr, z którego wynika, że ogłoszenie o konkursie obejmuje między innymi termin, miejsce i sposób składania wniosku o dofinansowanie, a także art. 26 ust. 2 uzppr, z którego wynika, że Instytucja Zarządzająca, wykonując zadania o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 30e uzppr.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.