Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 943/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę A. P. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2013 r. wniosek o wpis do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego, określając rodzaj producenta jako "producent rolny". W części XIII tego wniosku, w rubryce "Zgoda na wpis do ewidencji producentów współmałżonka wnioskodawcy" podpisał się M. W. Kierownik [...] Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w S.(dalej: Kierownik lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego skarżącej.
Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca wyraziła już wcześniej zgodę na wpis do ewidencji producentów we wniosku z dnia [...] września 2011 r. swojemu małżonkowi M. W. Organ wskazał również, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.
Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydając decyzję odmowną oparł się na przepisie art. 13 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, Dz.U. 2012, poz. 86 z późn. zm. (dalej: uksep), zgodnie z którym Kierownik odmawia w drodze decyzji administracyjnej wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nadanego już uprzednio numeru producenta nie bezpośrednio wnioskodawcy, lecz jego małżonkowi. Na gruncie przepisu art. 12 ust. 4 uksep taki numer jest traktowany jako jeden numer. Organ nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa unijnego, w szczególności w zakresie niezastosowania bezpośrednio definicji rolnika.
Uzasadniając oddalenie skargi WSA zaznaczył, że wpis do ewidencji producentów rolnych oraz nadanie numeru identyfikacyjnego są koniecznymi warunkami ubiegania się o świadczenia objęte programami pomocowymi wynikającymi z uregulowań prawnych Unii Europejskiej. Ewidencja producentów zawiera między innymi numer identyfikacyjny producenta rolnego, a jego nadanie następuje jednocześnie z wpisem do ewidencji. Funkcją tego przepisu jest między innymi eliminowanie sytuacji nieuprawnionego pobierania środków przez podmioty aplikujące o uzyskanie pomocy. Wykładnia przywołanego przepisu art. 12 ust. 4 uksep wskazuje, że małżonkowie mogą wyłącznie posiadać jeden numer identyfikacyjny, bez względu na fakt posiadania przez nich oddzielnych gospodarstw rolnych oraz bez względu na obowiązujący ich ustrój majątkowy. W razie, gdy jednemu z małżonków nadano już numer identyfikacyjny, wyłączone jest przyznanie takiego numeru drugiemu z małżonków, nawet wówczas, gdy posiada on osobne gospodarstwo rolne w ramach majątku odrębnego, czy też gdy małżonkowie pozostają w separacji. Komentowany przepis nie przewiduje żadnych odstępstw od tej reguły.
W dalszej części Sąd I instancji przytoczył orzecznictwo NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego w zakresie braku dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków.
WSA wskazał, że skarżąca będąc małżonką M. W. wyraziła zgodę na wpis do ewidencji producentów - współmałżonka M. W. na wniosku o wpis do ewidencji producentów z dnia [...] września 2011 r. Skoro bezspornie jej małżonkowi nadano numer ewidencyjny producenta rolnego i dokonano jego wpisu do ewidencji na podstawie art. 12 ust. 4 uksep, wykluczone było nadanie skarżącej odrębnego numeru producenta rolnego.
Sąd I instancji wskazał, że wobec zaistnienia przesłanki negatywnej do wpisania podmiotu do ewidencji producentów (tj. nadanie numeru producenta rolnego małżonkowi skarżącej) organ nie badał istnienia przesłanek pozytywnych, tj. spełnianie definicji rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 czy producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 lit. b/ uksep. W obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości nadania małżonkom dwóch numerów identyfikacyjnych także w sytuacji istnienia między nimi rozdzielności majątkowej i prowadzenia przez nich dwóch odrębnych gospodarstw rolnych. Pomijając kwestię braku wykazania przez Skarżącą rzeczywiście posiadania i prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego, w obecnym systemie nie ma przepisu wprowadzającego wyjątki od regulacji, że małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że żaden z przepisów unijnych nie wskazuje, że wszystkie podmioty, które spełniają definicję wynikającą z przepisu art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 mają prawo do uczestniczenia w systemie dopłat i pomocy finansowej z udziałem środków finansowych z budżetu Unii. Tym samym nie doszło również do wskazywanego naruszenia zasady prymatu prawa unijnego nad krajowym.
Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.01.2009 r., str. 16-99), polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że przepis art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 nie definiuje podmiotów uprawnionych do uzyskania płatności, co wskazuje na brak naruszenia zasady prymatu prawa unijnego nad krajowym, gdy w rzeczywistości przedmiotem postępowania było określenie podmiotowych kryteriów producenta rolnego, a treść uzasadnienia Sądu I instancji nie wskazuje w jaki sposób brak przepisu wskazującego, że każdy z podmiotów spełniających definicje wynikającą z art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009 ma prawo do uczestniczenia w systemie dopłat i pomocy finansowej z udziałem środków finansowych z budżetu Unii, wpływa na brak naruszenia zasady prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym.
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 2) przepisu art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, oraz art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 18 grudnia 2003 r. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowym postępowaniu art. 12 ust. 4 uksep znajduje zastosowanie, mimo że w przedmiotowym przypadku ma zastosowanie bezpośrednio przepis art. 2 lit. a/ rozporządzenia nr 73/2009, a w przypadku kolizji prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej pierwszeństwo stosowania znajdują przepisy ustanowione przez organizacje międzynarodową.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem zaistniały okoliczności do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna A. P. oparta została na obu podstawach z art. 174 ppsa. Skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna podnosi naruszenie prawa materialnego i procesowego, Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organy i poprawność kontroli w tym zakresie wyroku jest możliwa, gdy stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany albo gdy w postępowaniu kasacyjnym nie podważono ustaleń faktycznych sprawy.
W ramach zarzutu procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 288 TfUE oraz art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 polegające na błędnym przyjęciu, że powołane przepisy nie definiują podmiotów uprawnionych do uzyskania płatności rolniczych, przez co Sąd I instancji doprowadził do naruszenia zasady prymatu prawa unijnego nad krajowym i bezzasadnie przyjął, że nie każdy podmiot, który spełnia kryteria określone w prawie unijnym jest uprawniony do uzyskania płatności.
Zarzut postawiony w taki sposób jest formalnie wadliwy, przez co nie daje podstawy do dokonania kontroli wyroku z punktu widzenia podnoszonych w nim naruszeń prawa. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że treść art. 141 § 4 ppsa może być wiązana tylko z warunkami formalnymi uzasadnienia wyroku. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika jakie elementy składowe musi zawierać każde uzasadnienie. Brak takich składników w uzasadnieniu jest jego wadą formalną, która może prowadzić do uchylenia wyroku. Zatem art. 141 § 4 ppsa może być skuteczną przyczyną prowadzącą do uwzględnienia skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej orzekania oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skarżonego wyroku posiada wszystkie elementy przewidziane w przepisie, zatem nie jest ono formalnie wadliwe.
Z tego powodu skarga kasacyjna w tym zakresie jest bezzasadna. Sąd II instancji podkreśla, że art. 141 § 4 ppsa ma charakter formalny w tym znaczeniu, że uzasadnienie ma składać się z elementów prawem przewidzianych. Dla oceny prawidłowości wyroku z tej perspektywy nie ma znaczenia trafność prezentowanego stanowiska w zakresie stosowanych przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego. Jeżeli w tym zakresie Sąd I instancji dopuszcza się naruszeń, to skarga kasacyjna powinna wskazywać poprawne zarzuty oraz podstawy i w ich ramach kwestionować stanowisko Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie realizuje takiego nakazu, zatem Sąd II instancji musiał uznać jej zarzut procesowy za niezasadny.
W ocenie NSA nietrafny jest również podnoszony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo należy stwierdzić, że ten zarzut jest także formalnie wadliwy. Skarga kasacyjna to środek prawny, przy pomocy którego strona z nim występująca kwestionuje wyrok Sądu I instancji. Konsekwencją takiego rozwiązania prawnego jest to, że w takiej skardze strona ma kwestionować poprawność kontroli dokonanej przez Sąd I instancji w odniesieniu do przedmiotu, który był skarżony do tego Sądu. Zatem skarga kasacyjna ma wskazywać na przepisy, które naruszył Sąd I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego nie czyni, w sytuacji gdy podnosi naruszenie przepisów, które stosowały organy. Sąd I instancji nie rozstrzyga spraw administracyjnych, tym samym nie stosuje przepisów właściwych dla postępowania administracyjnego. Sąd tylko kontroluje sposób w jaki te przepisy stosują organy.
W ramach zarzutu materialnego strona twierdzi, że skarżony wyrok narusza art. 288 TfUE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, bo błędnie przyjmuje, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 12 ust. 4 uksep, w sytuacji gdy ten przepis nie mógł być stosowany, bo bezpośrednio powinien być zastosowany art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, a ten przepis nie uzależnia płatności od ewidencjonowania producentów, a jako przepis prawa unijnego ma pierwszeństwo przed art. 12 ust. 4 uksep.
Zarzut tak stawiany jest merytorycznie wadliwy. Z treści art. 288 TfUE wynika zakres związania prawem unijnym, natomiast z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów organizacji międzynarodowej, a z art. 2 lit. a/ definicja rolnika dla celów rozporządzenia Rady (WE) nr 79/2009. Jednak na podstawie tych przepisów nie można dojść do wniosków formułowanych w skardze kasacyjnej. Zauważyć należy, że rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 w art. 14 nakłada na każde państwo członkowskie obowiązek ustanowienia i prowadzenia zintegrowanego systemu administrowania i kontroli w związku ze wsparciem rolników w ramach wspólnej polityki rolnej.
Z kolei art. 15 ust. 1f tego aktu przesądza, że system zintegrowany obejmuje m.in. jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika składającego wniosek o pomoc. Te regulacje dają państwu członkowskiemu podstawę do określenia zasad identyfikacji, które w polskim prawie krajowym realizuje m.in. art. 12 ust. 4 uksep. Z tego powodu nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył prawo w zakresie objętym zarzutem akceptując rozstrzygnięcie organów odmawiające nadania skarżącej kasacyjnie numeru identyfikacyjnego.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.