Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 30 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1875/19 oddalił skargę D.A. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, GITD) z 16 lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 26 kwietnia 2017 r. GITD udzielił skarżącemu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (seria [...] nr [...]) oraz licencji wspólnotowej nr [...] w zakresie przewozu osób na okres od 27 kwietnia 2017 r. do 26 kwietnia 2022 r. Pismem z 9 lutego 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie przez Inspektora nieważności zezwolenia z 26 kwietnia 2017 r. z uwagi na udzielenie mu wcześniej – przez Starostę Tarnowskiego – licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w okresie od 4 kwietnia 2002 r. do 4 kwietnia 2052 r.
Inspektor decyzją z 11 kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia z 26 kwietnia 2017 r.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję własną z 11 kwietnia 2019 r. w uzasadnieniu wskazując, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 26 kwietnia 2017 r. Organ wskazał, że zasady udzielania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego uległy zmianie z dniem 15 sierpnia 2013 r., gdy weszła w życie ustawa z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2013 r. poz. 567 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca). Udzielona skarżącemu 4 kwietnia 2002 r. licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób po zmianie przepisów stała się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Skoro zatem licencja z 4 kwietnia 2002 r. i zezwolenie z 26 kwietnia 2017 r. zostały wydane na podstawie dwóch różnych przepisów, to mimo że zostały udzielone skarżącemu, brak jest tożsamości przedmiotowej obydwu tych spraw i tym samym decyzja z 26 kwietnia 2017 r. nie została dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: k.p.a.).
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji z 26 kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Inspektor podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.).
W ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił w prowadzonym postępowaniu, że motywem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego była pomyłka skarżącego. Taki stan rzeczy nie usprawiedliwia uznania, że organ wydając kwestionowane zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego działał w warunkach, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
WSA stwierdził, że kontrola legalności decyzji nie może nie uwzględniać trybu, w jakim została ona wydana oraz wszystkich wiążących się z tym konsekwencji istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy oraz jej granic. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i brak tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zdaniem WSA, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było wcześniejszej ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie.
Zmiana stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2013 r., gdy weszła w życie ustawa zmieniająca przepisy u.t.d., uniemożliwia uznanie tożsamości spraw: wydania licencji z 2002 r. i udzielenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE (art. 5 ust. 1 u.t.d.).
WSA podkreślił ponadto, że art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej wprost dopuszcza złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w okresie ważności wydanej na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W konsekwencji, wystąpienie jednego ze zdarzeń wymienionych w hipotezie przywołanego przepisu skutkuje wygaśnięciem dotychczasowych uprawnień. Z tych przyczyn, w ocenie WSA, organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia z 26 kwietnia 2017 r.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora z 26 kwietnia 2017 r., ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez nieuwzględnienie w sprawie zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zakazu stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi skarżącego, pomimo iż zaskarżona decyzja winna była zostać unieważniona na mocy art. 156 § 1 k.p.a., dodatkowo zaś była decyzją błędną i arbitralną, nieuwzględniającą słusznego interesu skarżącego jako obywatela, jak i kwestii naruszenia procedury i przepisów przez sam organ wydający decyzję, jak również poprzez nieuwzględnienie, iż organ administracji publicznej wydający zaskarżoną pierwotnie decyzję nie dokonał stosownej weryfikacji wniosku i jego zasadności i poprawności, w konsekwencji czego wydał decyzję niewykonalną, tożsamą z decyzją ówcześnie wydaną i ostateczną, i to ze szkodą dla obywatela, czym złamana została zasada równości wobec prawa;
- 2) art. 156 § 1 pkt 3 oraz pkt 5 k.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie w sprawie wskutek niesłusznego uznania przez sąd, iż zaskarżona decyzja nie jest decyzją przedmiotowo tożsamą z decyzją przyznającą skarżącemu licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób bowiem doszło do zmiany przepisów regulujących przyznawanie poszczególnych uprawnień, jak również, iż jest to decyzja wykonalna, pomimo iż de facto decyzje te są tożsame przedmiotowo jak i podmiotowo, wobec czego zaskarżona decyzja, jako decyzja powielająca ówcześnie wydaną decyzję, jest de facto decyzją niewykonalną;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanych przepisów k.p.a., w szczególności w kwestii uznania, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 k.p.a., w przypadku, iż przesłanka taka została zrealizowana i decyzja winna była zostać unieważniona;
- 2) art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi odnośnie nieprzeprowadzenia przez organy dowodu, że jej wykonanie wywołuje niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, powoduje trudności w wykorzystaniu posiadanych lokalnych uprawnień i wymaga znacznych niepotrzebnych nakładów finansowych, jedynie z tego powodu, że błędnie zaznaczono jeden kwadrat we wniosku, a organ rozstrzygający pomimo wiedzy nie złożył wezwania o poprawne uzupełnienie wniosku, czego konsekwencją było wydanie decyzji tożsamej podmiotowo i przedmiotowo z ówcześnie wydaną i ostateczną decyzją, a więc de facto decyzji, która nie mogła i nie była wykonalna.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna D.A. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszenia przepisów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice rozpoznania skargi, a więc jej przedmiotowy zakres. Oznacza to, że przepis ten może być odnoszony tylko do merytorycznego kontekstu sprawy, a nie sposobu argumentacji zawartego w uzasadnieniu. Z kolei art. 151 p.p.s.a. to podstawa wyrokowania w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie dopatruje się po stronie organu naruszeń prawa. W rozpoznawanej sprawie takie stanowisko zostało podjęte przez sąd pierwszej instancji, bowiem nie dopatrzył się on w działaniu organów naruszeń prawa.
Natomiast art. 107 § 3 k.p.a. określa formalne wymogi uzasadnienia decyzji, a nie jego merytoryczną trafność. Z tych wszystkich powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. Niezależnie od tego jest on również formalnie wadliwy, bowiem nie został prawidłowo uzasadniony. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zarzutem kasacyjnym, który może być podstawą oceny skarżonego wyroku jest taki zarzut, w którym strona wypełnia warstwę merytoryczną i formalną. Braki w tym zakresie uniemożliwiają prowadzenie kontroli kasacyjnej. Z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. Oznacza to, że ma wyjaśniać na czym polega naruszenie przepisów objętych zarzutami. W rozpoznawanej sprawie w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie sprowadza się do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi wskazującego na nieprzeprowadzenie przez organ dowodu.
W ten sposób ujęte uzasadnienie zarzutu nie spełnia ustawowego wymogu, bowiem nie odnosi się do naruszeń prawa i nie wskazuje ich wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że w przypadku zarzutów procesowych skarga kasacyjna ma wykazywać związek naruszenia z rozstrzygnięciem. Ma to być wykazanie związku konkretnego, a nie ogólna deklaracja, że naruszenia tego rodzaju miały taki wpływ. Biorąc pod uwagę powyższe rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 156 k.p.a. Zarzut ten nie spełnia wymogów formalnych, bowiem nie wskazuje konkretnie naruszonych przepisów. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zarzut kasacyjny ma jednoznacznie odnosić się do naruszonego przepisu, a nie całych jednostek redakcyjnych ustawy. Należy zauważyć, że niektóre z artykułów objętych rozpoznawanym zarzutem składają się z wielu przepisów. Postępowanie kasacyjne przed NSA jest ściśle wyznaczone zakresem zaskarżenia i tylko w takich granicach można kontrolować wyrok sądu pierwszej instancji. Z tego powodu skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym.
Niezasadne są również zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W zakresie zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stwierdzić należy, że przepisy objęte zarzutem nie są prawem materialnym. Administracyjne prawo materialne to normy, które w sposób władczy i jednostronny pozwalają kształtować lub kształtują sferę praw i obowiązków podmiotów podlegających władztwu administracyjnemu. Wskazane przepisy konstytucyjne wyrażają ogólne zasady właściwe dla polskiego porządku prawnego, zatem nie mogą być bezpośrednio stosowane w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli nie zostały one odniesione do konkretnych przepisów materialnych.
Sąd drugiej instancji nie dopatruje się również naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 oraz 5 k.p.a. w sposób objęty zarzutem kasacyjnym, a tylko w takim zakresie może dokonać oceny zaskarżonego wyroku. Należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie tej samej sprawy decyzją jest możliwe tylko wówczas, gdy w przypadku obu spraw mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a więc tym samym stanem faktycznym i tym samym stanem prawnym. W rozpoznawanej sprawie te warunki nie zostały spełnione, bowiem decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, wydana została na innej podstawie prawnej niż decyzja z 2002 r. Zatem nie mogła być wyeliminowana z obrotu prawnego jako decyzja wadliwa. Nie oznacza to, że nie można podjąć próby jej usunięcia z porządku prawnego jako decyzji niewadliwej.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).