Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 596/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. K. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w sprawie dotyczącej zwrotu wypłaconej pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Zaskarżonym pismem z dnia [...] marca 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) poinformowała skarżącego, że jego odwołanie dotyczące zwrotu kwoty pomocy w okresie związania celem projektu o znaku: [...] złożonego w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006" (dalej: Program) w zakresie działania: 1.2 Ułatwianie startu młodym rolnikom – zostało rozpatrzone negatywnie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o uchylenie rozstrzygnięć zawartych w pismach Agencji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna.
Na podstawie art. 3 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Sąd rozważając sprawę stwierdził, że jej źródłem jest umowa stron zawarta w związku z realizacją projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006". Skarżący złożył w dniu 1 lutego 2005 r. stosowny wniosek o dofinansowanie do instytucji wdrażającej działanie programu, tj. do Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa. Efektem zaaprobowania wniosku przez Agencję, było podpisanie w dniu [...] czerwca 2005 r. między Agencją i M. K. umowy określającej prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu. Umowa przewidywała m.in. w § 6 ust. 2, że "w przypadku stwierdzenia zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w § 6 ust. 1 Agencja wzywa Beneficjenta do zwrotu otrzymanej pomocy wraz z odsetkami, na rachunek określony w wezwaniu do zapłaty, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania do zapłaty". Umowa przewidywała także, że możliwa jest jej zmiana na wniosek każdej ze stron.
Wobec wykrycia nieprawidłowości (określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 umowy) dotyczących realizacji umowy – polegających na złożeniu przez skarżącego dokumentów stwierdzających nieprawdę, mających istotny wpływ na przyznanie pomocy, pismem z dnia [...] września 2008 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR poinformował Skarżącego o tym, że "zostanie uruchomiona procedura Windykacji Należności w celu zwrotu wypłaconej kwoty pomocy w wysokości 50.000 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych, liczone od dnia wypłacenia przez Agencję płatności końcowej". W dniu 6 października 2008 r. Skarżący złożył odwołanie od powyższego pisma, zwrócił się w nim do Prezesa ARiMR o odstąpienie od procedury windykacji należności jako postępowania niezgodnego z prawem i nieznajdującego potwierdzenia w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Prezes ARiMR podtrzymał stanowisko [...] OR ARiMR.
Jak wynika z powyższego stanu faktycznego, przedmiotem sporu stron jest kwestia zasadności wszczęcia przeciwko Skarżącemu procedury Windykacji Należności. Uznając, iż Agencja jest podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie i strukturalnie, jest osobą prawną oraz że może być ona traktowana w określonych warunkach przewidzianych przepisami prawa jako organ o charakterze funkcjonalnym w takim zakresie, w jakim jest ona uprawniona do działania w formach o charakterze władczym, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Strony łączyła umowa, zatem wszelkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do rozpoczęcia windykacji udzielonej Skarżącemu kwoty pomocy, muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95)
Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju, przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych w niej m.in. sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie, o jakim mowa jest w treści art. 26 ust. 2 ww. ustawy, jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji. Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy, o jakiej jest mowa w art. 26 ust. 5 ustawy, powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu. W przedmiotowej sprawie doszło do realizacji drugiego etapu realizacji projektu w związku z zawarciem umowy, co powoduje, że zdaniem Sądu przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając zaś powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 tejże ustawy, odrzucił skargę.
W skardze kasacyjnej M. K. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) orzeczeniu zarzucił:
- I. Naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1) błędną wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,
- 2) błędną wykładnię art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis ma zastosowania w niniejszej sprawie,
- 3) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. WE L 04.153.30) ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej poprzez przyjęcie, że warunek ubezpieczenia w KRUS jako osoba prowadząca gospodarstwo rolne stanowi realizację umowy o dofinansowanie projektu, a nie jest warunkiem do wydania indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia,
- I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a tym samym niewyjaśnienie okoliczności sprawy,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconej pomocy, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ nie naruszył przepisu art. 7 k.p.a. uznając, iż skarżący złożył dokumenty stwierdzające nieprawdę bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, które to wady postępowania Sądu w konsekwencji doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia przez Sąd, stąd też naruszenie przez Sąd ww. przepisów postępowania stanowi okoliczności mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego, w ramach działania ułatwianie startu młodym rolnikom, warunkiem przyznania pomocy jest zarówno bieżące uregulowanie przez wnioskodawcę zobowiązań z tytułu ubezpieczenia w KRUS, jak i podjęcie prowadzenia działalności rolniczej. Oba warunki musiały zostać spełnione przez wnioskodawcę najpóźniej w dniu podjęcia przez organ indywidualnej decyzji o przyznaniu pomocy. Takie przyjęcie wynika wprost z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. WE L 04.153.30), ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.
Wobec powyższego, rozbieżność co do daty podjęcia prowadzenia działalności rolniczej a daty podlegania ubezpieczeniu w KRUS nie może być traktowana jako wykrycie nieprawidłowości wynikających z § 6 umowy, a jedynie jako odmienne podejście organu do spełniania kryteriów przyznania pomocy w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym w niniejszej sprawie, podważając spełnianie przez skarżącego kryteriów przyznania pomocy, organ zobligowany był do zastosowania ww. przepisu, jak również przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Sąd uznając, że powyższa regulacja nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, pominął istotę wskazanych przepisów, a zarazem ich obligatoryjny charakter przy ustalaniu spełniania kryteriów do przyznania pomocy.
Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie zinterpretował wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 69/06 i wyciągnął z niego zbyt daleko idący wniosek, bowiem nie można przyjąć, iż podważanie przez organ administracji spełniania kryteriów przyznania pomocy stanowi przejaw realizacji umowy o dofinansowanie pomocy, a nie jednostronne rozstrzygnięcie organu wynikające z art. 26 ust. 2 ustawy. Ograniczenie się Sądu do stwierdzenia, że strony łączyła umowa, z pominięciem jednostronnej decyzji organu, która była warunkiem do zawarcia niniejszej umowy, stoi w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem wynikającym z art. 26 ust. 2 ustawy. Taka konstatacja prowadziłaby do stwierdzenia, że raz podjęta decyzja o przyznaniu pomocy, w wyniku której następnie zawarto umowę o dofinansowanie projektu, nie mogłaby być zmieniona bądź uchylona, nawet w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów i rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem.
Tym samym błędne zastosowanie przez organ administracji art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, z naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji błędna ocena Sądu, co do jego zastosowania, stanowi okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiotowej sprawie, pomimo iż doszło do realizacji II etapu postępowania, mamy do czynienia z podważeniem przez organ administracji wyników I etapu i w tym należy upatrywać powstanie sporu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. odpowiada prawu.
Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu Sąd I instancji uznał, że przepis ten powinien mieć zastosowanie, gdyż przedmiotowa sprawa nie była sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 p.p.s.a., ze względu na charakter zaskarżonej czynności. Sąd I instancji wyraził pogląd, że pismo Prezesa ARiMR, na które została złożona skarga, stanowiło wypowiedzenie umowy, której zawarcie przewidziane zostało w art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Wszelkie zaś kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do wypowiedzenia umowy, powinny być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt I i II jej petitum, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że procedura o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów w dniu 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tej uchwale.
W świetle tej uchwały dofinansowanie odbywa się w dwóch etapach. Pierwszym etapem jest weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, dokonywana jest również ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna (art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Drugim etapem jest zawarcie umowy z beneficjentem (art. 26 ust. 5 ww. ustawy), zgodnie z wzorem umowy zamieszczonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 244, poz. 2454 ze zm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej wyżej złożonej procedury mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Decyzje wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju mają właśnie charakter indywidualny i jednostronny. Przepisy ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 3b pkt 2 tej ustawy, jak i przepis art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, dają kompetencje ARiMR do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Zważyć jednak należy, że przy zawarciu umowy o dofinansowanie z beneficjentem ARiMR nie korzysta już z takiej kompetencji.
Należy wskazać, że choć środki, które przekazywane są tą umową należą do środków publicznych, nie odbiera to jednak tej czynności charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania bowiem nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że ARiMR może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych.
Nadto należy wskazać, że w doktrynie prawa administracyjnego decyzję administracyjną definiuje się jako "oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (Por. J. Lang, "Polskie prawo administracyjne", Warszawa 1995, s. 190). Aby dany akt mógł zostać uznany za decyzję administracyjną musi istnieć podstawa materialnoprawna dla organu administracji publicznej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w stosunku do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym. Należy jednocześnie podkreślić, że organ administracji publicznej może w drodze decyzji konkretyzować uprawnienia lub obowiązki podmiotów tylko wówczas, gdy norma prawa materialnego zezwala mu na podjęcie takiego działania.
Skoro więc procedura przewidziana w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, to oznacza, że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. Przyjmuje się w literaturze jako oczywistą zasadę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza to istnienie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T.Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s.36-38). ARiMR nie ma przypisanej generalnej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jej działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać).
W literaturze wielokrotnie krytykowano w związku z tym możliwość generalnego upoważnienia organu do działania w określonej sferze, czy w określony sposób. Podnosi się, że w działaniach organu skierowanych na zewnątrz tego typu generalne upoważnienie nie jest wystarczające (M.Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004 r., s. 52).
Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji. Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju określono, że instytucja wdrażająca (tutaj: ARiMR) zawiera umowę z beneficjentem (art. 26 ust. 5).
Z przedstawionych powyżej przepisów wynika, że ARiMR gospodaruje środkami publicznymi w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego.
Pogląd taki na gruncie powołanych wyżej przepisów, a wskazywanych w skardze kasacyjnej jako naruszonych, jest w orzecznictwie ugruntowany (por. post. NSA z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II GSK 844/09; post. NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 267/07, zbiór Lex nr 494053 oraz z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II GSK 199/07, Lex nr 399199). Powyższe czyni niezasadnym zarzuty skarżącego co do błędnej wykładni powołanych w pkt I ppkt 1 i 2: art. 26 ust. 2 i ust. 5 ustawy o NPR.
Bezzasadny w świetle powyższego stanowiska jest też zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. Ponadto zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji w ogóle do treści tych regulacji się nie odnosił. Zatem nie mógł dokonać błędnej wykładni wskazanego przepisu. Z uwagi na przedstawione rozważania dotyczące umowy o dofinansowanie projektu i niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla jej badania, za niezasadne należy uznać też zarzuty sformułowane w pkt II petitum skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy z powyższego wynika, że sprawy dotyczące umowy zawartej z beneficjentem o dofinansowanie projektu podlegają kognicji sądów powszechnych i nie mogą być rozstrzygane decyzją administracyjną wydaną przez jedną ze stron tej umowy, to niezasadne okazały się wszelkie zarzuty prawa materialnego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszą się one jednoznacznie do badania prawidłowości warunków zawarcia umowy o dofinansowanie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.