Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił – w wyniku rozpoznania skargi B. M. – decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 8 marca 2005 r., wydaną w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz orzekając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wskazanego wyroku podano w szczególności, iż Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu po rozpoznaniu wniosku B. M. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz o przyznanie płatności z tytułu ONW, w dniu 8 marca 2005 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą B. M. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł. oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania B. M. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję I instancji.
W uzasadnieniu decyzji podniósł, że w części VIII wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych", w kolumnie 5 (oznaczenie wykorzystywania działki rolnej) B. M. nie wpisała litery "R" przy działce rolnej D. objętej uprawą pszenicy, w konsekwencji czego nie zostały jej przyznane uzupełniające płatności obszarowe w tym zakresie. Wskazał, że B. M. miała możliwość zapoznania się z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności obszarowych a instrukcja ta zawiera informację, że brak umieszczenia w omawianej kolumnie litery "R" oznacza, że wnioskodawca nie ubiega się o płatności uzupełniające od tej działki. Zdaniem organu odwoławczego pracownik Biura Powiatowego ARiMR sprawdzając wniosek pod kątem poprawności jego wypełnienia słusznie stwierdził, iż wszystkie obowiązkowe pola zostały wypełnione. Organ II instancji podkreślił, iż postępowanie wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej i pracownik nie mógł samodzielnie uznać, iż faktycznie B. M. ubiega się w kwestionowanym punkcie wniosku także o dopłaty dodatkowe.
W skardze na powyższą decyzję B. M. podkreśliła, iż skoro warunkiem przyznania płatności bezpośrednich jest posiadanie gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a powierzchnia działek rolnych nie może być mniejsza niż 1 ha, oraz złożenie wniosku, a płatności obejmują: jednolitą płatność obszarową oraz płatności uzupełniające do powierzchni uprawy roślin wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz. U. 2004, Nr 65, poz. 596), do których zaliczono min. zboża, to nie ma podstaw do odmowy przyznania płatności uzupełniającej do uprawy pszenicy, jeśli jest ona wykazana we wniosku. Zdaniem skarżącej, w razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168), powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska.
Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, iż organ II instancji miał wiedzę, iż brak litery "R" w kolumnie 5 w części VIII wniosku spowodowany zostało pomyłką wnioskodawczyni, a nie jej celowym działaniem. Tym samym oczywiste było, iż wbrew poglądowi tego organu orzekł on niezgodnie z wnioskiem B. M. Jednocześnie w żaden sposób nie zakwestionował jej prawa do dopłat, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi. Sąd wskazał, iż Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR działając jako organ II instancji związany jest postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego i określonymi tam zasadami postępowania. Nie ulega wątpliwości przy tym, iż nie stanowi on organu o charakterze jedynie kasacyjnym.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy po uzyskaniu informacji o pomyłce wnioskodawczyni winien przeprowadzić i uzupełnić postępowanie a w konsekwencji ponownie rozpatrzeć odwołanie z uwzględnieniem materiału dowodowego zgromadzonego i uzupełnionego w sposób konieczny do wydania prawidłowej decyzji. Sąd dopatrzył się tym samym naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 8 oraz 77 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.
Od powyższego wyroku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niezasadne zarzucenie organowi II instancji naruszenia zasad prawnych zapisanych w art. 7 i 8 k.p.a. oraz zapisów dotyczących postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. M. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna – w postaci, w jakiej została sformułowana – musiała ulec oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a.
Sprawę należało zatem rozpoznać w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. można ją oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według art. 176 p.p.s.a. również przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej.
Zaznaczyć wypada nadto, że właśnie kształt wymogów dotyczących skargi kasacyjnej spowodował, że jej sporządzenie jest możliwe tylko przez profesjonalnie przygotowane podmioty (art. 175 p.p.s.a.).
Przedmiotowa skarga kasacyjna odwołała się – wśród przepisów p.p.s.a. – jedynie do art. 173 ("na podstawie art. 173.... zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 września 2006 r....") oraz przepisów art. 185 i 188 normujących sposób rozstrzygnięcia NSA w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Sformułowany w niej zarzut dotyczył zaś wskazania na "obrazę prawa materialnego poprzez "niezasadne zarzucenie organowi II instancji naruszenia zasad prawnych zapisanych w art. 7 i 8 k.p.a. oraz zapisów dotyczących postępowania dowodowego".
Takie ujęcie zarzutu skargi kasacyjnej wywołuje zastrzeżenia.
Po pierwsze wskazać należy, iż wprawdzie naruszenie prawa materialnego jest powołane w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jako jedna z podstaw skargi kasacyjnej, ale skuteczne powołanie tej podstawy kasacyjnej wymaga przede wszystkim oznaczenia, jakie to konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Następnie zaś określenia, w czym się wyrażało naruszenie wskazanego przepisu, przy uwzględnieniu, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwu formach, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Z treści skargi kasacyjnej nie wynika oznaczenie żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem.
Co do zaś powołania się na obrazę jedynych skonkretyzowanych przepisów prawa, tj. art. 7 i 8 k.p.a., to z całą pewnością nie należą one do prawa materialnego. Zamieszczone są bowiem w Kodeksie postępowania administracyjnego i regulują zasady ogólne procedury administracyjnej.
W świetle przedstawionych uwag nie można było przyjąć skutecznego powołania się przez skargę kasacyjną na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Pozostało zatem rozważyć, czy treść skargi kasacyjnej upoważniała przyjęcie, że została skutecznie powołana druga z podstaw wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
I w tym przypadku udzielić należy odpowiedzi negatywnej.
Stwierdzić bowiem należy, iż skuteczne powołanie się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wskazania naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym.
Skarga kasacyjna jest bowiem skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi sądu administracyjnego i nie jest zatem możliwe jego podważanie bez zgłoszenia zarzutów nakierowanych na wykazanie uchybienia normom regulującym postępowanie sądowe.
Dokonując kontroli stosowania prawa, sąd administracyjny ocenia oczywiście również legalność przestrzegania przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej przepisów proceduralnych, nie zmienia to jednak wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej na tym tle nie mogą ograniczać się do wskazania naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji publicznej, tym bardziej zaś do odwołania się do bliżej nieokreślonych " zapisów dotyczących postępowania dowodowego".
Tylko bowiem na gruncie przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym jest możliwe wykazywanie wadliwości proceduralnej zaskarżonego wyroku.
W tym sensie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tezę wyrażoną w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 (OSP z I, poz. 7 z 2007 z aprobującą glosą A. Kubiak-Kozłowskiej), iż art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego.
Reasumując przeprowadzone wywody wypada podkreślić, iż z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.