Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 730/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Funkcjonariusze Policji dnia (..) r., w Warszawie na ul.(...), przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu o nr rej. (...), którym kierował Skarżący. Z kontroli sporządzono protokół, którego Skarżący nie podpisał. Z zapisów tego protokołu wynika, że kontrolę podjęto w momencie przewozu pasażera z ul. (...)w (...) na (...) w (..). Pasażer zamówił usługę przewozu telefonicznie. Na wskazane w zamówieniu miejsce podjechał skontrolowany pojazd i po wejściu pasażera do pojazdu, kierowca rozpoczął realizację zamówionej usługi przewozu. W skontrolowanym pojeździe nie było zamontowanej kasy fiskalnej, ani urządzenia spełniającego funkcje taksometru nie był on także w żaden sposób oznakowany.
Skarżący do kontroli okazał dowód osobisty, prawo jazdy oraz dowód rejestracyjny z polisą OC skontrolowanego pojazdu. Nie okazał natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jak również zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W czasie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną skontrolowanego pojazdu oraz okazanych przez Skarżącego dokumentów. Skarżący i pasażer byli sobie obcy; Skarżący oświadczył, że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, ale jest od tygodnia zatrudniony w firmie, której nazwy nie chciał podać.
W konsekwencji powyższych ustaleń WITD z urzędu wszczął wobec Skarżącego postępowanie administracyjne, o czym go zawiadomił i pouczył o przysługujących mu w tym postępowaniu prawach i ciążących obowiązkach, a także o przepisach prawa mających w tej sprawie zastosowanie, w tym o treści art. 92c ust. 1 u.t.d. WITD nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych, czyniąc to w oparciu o art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200), dalej u.t.d. w zw. z l.p. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżący z zachowaniem trybu i terminu od decyzji WITD odwołał się.
GITD w uzasadnieniu skarżonej decyzji na wstępie przywołał przepisy prawa mające w niej zastosowanie, tj. art. 4 pkt 11 i pkt 22; art. 5 ust. 1; art. 5b ust. 1; art. 18 ust. 4a, ust. 4b i ust. 5; art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., a także lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także l.p. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Jednocześnie organ mając na uwadze art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. podał, że nie znajdzie on zastosowania w tej sprawie, bowiem kary pieniężne nałożone na Skarżącego są karami, których wysokość określona jest w sposób sztywny i nie ma żadnej możliwości ich miarkowania. W odniesieniu do stanu faktycznego organ uznał, że w dniu kontroli Skarżący wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien był posiadać stosowną licencję.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że obowiązek posiadania odpowiedniej licencji - uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.
Skarżący zaskarżył decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy co do stwierdzonych naruszeń jest w sprawie jednoznaczny i niewątpliwy. Skarżący w toku postępowania był bierny i nawet nie podjął próby wyjaśnienia, czym był skontrolowany przewóz, jeśli nie przewozem ustalonym w protokole. Skarżący nie wyjaśnił przy tym kwestii swojego zatrudnienia/współpracy z firmą, której nazwy nie chciał podać.
Zdaniem WSA, odpowiedzialność za naruszenie warunków wykonywania przewozu/transportu drogowego jest odpowiedzialnością za konkretne, rzeczywiste działania. Odnośnie do protokołu WSA wskazał, że protokół, jako protokół kontroli drogowej, sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego – Skarżącego, w warunkach takiego współudziału, a więc z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez Skarżącego własnej wersji zdarzeń (odrębna kwestia to czy z tej możliwości kontrolowany skorzysta), jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Skarżący nie złożył do Protokołu żadnego oświadczenia, a w rubryce podpis kierowcy widnieje adnotacja "odmówił podpisu". W takiej sytuacji, nie wnosząc uwag do Protokołu i odmawiając jego podpisania, Skarżący pozbawił się możliwości dowodzenia tezy, że przebieg kontroli (w tym treść protokołu) był inny od opisanego w tym protokole.
Obalenie ustaleń protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego, jest możliwe, jednak stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. wymaga przedstawienia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Tymczasem w sprawie takiego przeciwdowodu brak.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zebrane w sprawie dowody wystarczająco wykazują, że w czasie kontroli miał miejsce wykonywany przez Skarżącego zarobkowy przewóz osób. Dlatego organ prawidłowo uznał kontrolowany przewóz za transport drogowy osób. Chybiony był w tej sytuacji zarzut zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie następujących przepisów:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu czynności dowodowych w sposób całkowicie dowolny nie dopełniając wszelkich wymogów nałożonych na organy przez przepisy, takich jak:
- a. sporządzenie protokołu kontroli wbrew wymogom przepisu 68 k.p.a.,
- b. braku przeprowadzenia stosownych dowodów w postaci przesłuchania świadka zdarzenia w osobie rzekomego pasażera skarżącego (lub też funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę) i tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony skutecznej możliwości działania w postępowaniu przez wzgląd na niezgodne z przepisami działania organu;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na:
- a. dowolnej a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego polegającej na zaakceptowaniu dowodów pozyskanych przez organ z naruszeniem przepisów postępowania,
- b. przyjęciu jako wiarygodny dowodu w postaci protokołu kontroli sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa,
- c. przyjęciu jako dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego dowodu z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji bez przesłuchania w charakterze świadka funkcjonariuszy czy też osoby wskazywanej przez Policję jako rzekomy pasażer skarżącego, który zapłacił za usługę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. polegające na sporządzeniu protokołu z kontroli, który nie odpowiada wymogom prawa i nie zawiera wszystkich istotnych elementów a także jest wewnętrznie sprzeczny.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej postawiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z zaakceptowaniem przez Sąd naruszenia przez organ ogólnych zasad tj. art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi nie tylko formalne naruszenie przepisów postępowania, ale gdy jednocześnie uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują w istocie na dwie okoliczności dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego: wadliwego sporządzenia protokołu z kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. (autor skargi kasacyjnej nie precyzuje przy tym jednostki redakcyjnej tego przepisu) przez brak podpisu strony pod protokołem oraz wadliwego przesłuchania świadka (z naruszeniem art. 79 k.p.a. i art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d.). Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej jej autor przedstawia ogólne wywody dotyczące wykładni art. 6, art. 7, art. 68, art. 76 § 1, art. 80 k.p.a. zarzucając, że przesłuchanie świadka oraz sporządzenie protokołu kontroli odbyło się z naruszeniem przepisów. Nie wskazuje jednak w żaden sposób, jaki wpływ te uchybienia mogły mieć na wynik sprawy, to znaczy nie przedstawia projekcji, jakie mogłyby być inne ustalenia faktyczne istotne dla sprawy w stosunku do tych, jakie zostały przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia.
Tym samym skarżący kasacyjnie nie przedstawia jakie, wynikające ze wskazanych w skardze kasacyjne przepisów, wzorce zachowania adresowane do organów, a także wzorce zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, zostały naruszone, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne, a co za tym idzie i za nieskuteczne.
Pomimo wskazanej wyżej niezasadności skargi kasacyjnej wynikającej z nieprzedstawienia w niej wpływu wskazywanych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, należy też wskazać na to, że zarzuty te nie są zasadne z innych przyczyn. Stosownie do art. 74 ust. 1 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który następnie podpisywany jest zarówno przez inspektora jak i kontrolowanego, a odmowa podpisania protokołu przez kontrolowanego musi zostać w protokole odnotowana (ust. 1 i 2 art. 74 u.t.d.). Natomiast w sytuacji, gdy kontrolowany nie zgadza się z zawartą w protokole treścią winien wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli - art. 74 ust. 4 u.t.d. Jak wynika z przywołanych przepisów treść protokołu kontroli musi odzwierciedlać dokonane w jej toku czynności i ustalenia z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli oraz oznaczenia danych kierowcy pojazdu i zidentyfikowania podmiotu kontrolowanego.
Protokół kontroli skarżącego spełnia te wymogi, zawiera wszystkie wymagane dane. Z treści sporządzonego protokołu kontroli wynika, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i bez wymaganej licencji, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienionych w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozu, o którym mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., to jest naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienionych w lp. 2.10 jej załącznika nr 3. Poza sporem pozostaje okoliczność, że do protokołu kontroli skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń.
Natomiast również bezspornym jest, że w protokole kontroli zaznaczono, że skarżący odmówił podpisania protokołu. Fakt odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego nie może stanowić podstawy do odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową.
Podkreślić należy, że kontrolowany kierowca ma prawo odmówić podpisania protokołu kontroli, nie jest także zobowiązany do wskazania przyczyny odmowy złożenia podpisu na protokole kontroli. W takim przypadku obowiązkiem kontrolującego, zgodnie z art. 74 ust. 2 u.t.d., jest odnotowanie tego faktu w protokole kontroli i podanie przyczyny. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący odmówił podania przyczyny odmowy podpisania protokołu kontroli, odnotowanie tego faktu przez kontrolującego w protokole kontroli, wypełnia obowiązek jaki nakłada wyżej wskazany przepis art. 74 ust. 2 u.t.d. Kontrolujący nie miał, bowiem możliwości wskazania jakiejkolwiek innej przyczyny odmowy podpisania protokołu kontroli, skoro kontrolowany nie wskazywał takiej przyczyny. Zatem zarzut formułowany z tym zakresie uznać należy za nietrafny.
Stwierdzić należy, że postępowanie kontrolne jest odrębnym od administracyjnego postępowaniem i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą mieć do niego zastosowania, chyba że ustawa tak stanowi. Zgodnie z art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., w toku kontroli inspektor może m.in. przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych. Przy czym zauważyć należy, że w myśl art. 73 ust. 1a u.t.d. w przypadku, gdy w trakcie kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas wykonywania tej kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej.
Stwierdzić, zatem należy, że art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., której przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. Podkreślić trzeba, że dowód z przesłuchania świadka w toku prowadzonej kontroli drogowej, o którym mowa w art. 73 ust. 1a u.t.d., uwarunkowany stwierdzeniem naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ma na celu ustalenie najbardziej bezpośrednich i aktualnych w chwili kontroli przyczyn bądź okoliczności stwierdzonych naruszeń. Dowód ten uznać należy za najbardziej miarodajny (pewny), co nie oznacza jego bezwzględnej i niepodważalnej mocy. Strona ma, bowiem możliwość jego zwalczenia nie tylko dowodem w postaci ponownego przesłuchania świadka po przeprowadzeniu kontroli drogowej, ale również innymi kontrdowodami wymienionymi w powołanym art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a., a więc dowodami z dokumentów, oględzin czy opinii biegłych.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący poza kwestionowaniem prawidłowości sporządzenia protokołu kontroli nie przedstawił żadnych dowodów, które podważyłyby podstawy faktyczne wymierzenia kary za naruszenie przepisów u.t.d. Skarżący nie wnosił też o ponowne przesłuchanie świadka, co także czyni ten zarzut nieskutecznym.
Z powyższych względów za nietrafne uznać należy zarzuty dotyczące wadliwości sporządzenia protokołu jak i przesłuchania świadka. Dowody te jednoznacznie wskazywały na przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji istotne w sprawie okoliczności faktyczne, co czyni niezasadnymi również zarzuty naruszenia art., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczące wadliwości ustaleń faktycznych.
Biorąc to wszystko pod uwagę skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a.