Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1355/14, oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z 5 września 2014 r. nr.... w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pruszczu Gdańskim (dalej: Kierownik Biura ARiMR), działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu – Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Bytowie tytuł wykonawczy z dnia 26 maja 2014 r. wystawiony na F. H., celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.
Naczelnik Urzędu Skarbowego Bytowie postanowieniem z 28 lipca 2014 r., na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) nie przystąpił do egzekucji w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy.
Kierownik Biura ARiMR wniósł zażalenie.
Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z 5 września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji uzasadnił zastosowanie art. 29 § 2 u.p.e.a. niespełnieniem przez tytuł wykonawczy wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż w tytule tym błędnie oznaczono jako wierzyciela Kierownika Gdańskiego Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dyrektor Izby Skarbowej powołując się na art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9-10, oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98 poz. 634 ze zm. dalej: ustawa o ARiMR) podał, że ustawodawca przyznał kierownikom biur powiatowych agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa prawo wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Z uwagi na to, że kierownika biura powiatowego agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa nie można zakwalifikować do grona organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., wierzyciela w rozpoznawanej sprawie należy ustalić na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o ARiMR. W ocenie organu odwoławczego w celu ustalenia kto - Prezes ARiMR, czy kierownik biura powiatowego ARiMR - jest (zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków należy wziąć pod uwagę przepisy m.in. regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz konsekwencje decyzyjnego ustalenia należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej z art. 31, art. 33 ust. 1, art. 24 ustawy o ARiMR wynika, że kierownik biura powiatowego agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogąca występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że w badanej sprawie wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.pe.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na powyższe postanowienie, wniesioną przez Kierownika Biura ARiMR.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Bytowie, wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., nie przystąpił do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przekazanego przez Kierownika Biura ARiMR.
Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że to Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
WSA zauważył, że ustawodawca przyznał kierownikom biur powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Taką decyzję wydał Kierownik Biura ARiMR. Ustalając kto jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące reprezentacje Agencji oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Sąd podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o ARiMR, należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy.
Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2). Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3).
Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (art. 31 ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji".
WSA podkreślił, że co prawda kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, ale nie oznacza to, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co organ sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). W świetle regulacji ustawy o ARiMR, kierownik biura powiatowego nie jest ani odrębnym organem, ani instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym nie może występować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako wierzyciel w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Wobec powyższego WSA uznał, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ reprezentujący ją na zewnątrz. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny zobowiązany był do wydania postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji w oparciu o przesłany tytuł wykonawczy, który okazał się wadliwy, albowiem nie spełniał wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Kierownik Biura ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi, zarzucił:
- naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w związku z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w związku z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 5 września 2014r. nr.... i oddaleniu skargi wskutek jej nie uwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że:
- wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także,
- że Kierownikowi Biura ARiMR nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powołany przy tym do czuwania nad wykonaniem obowiązku - które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- naruszenie przepisów prawa materialnego:
- polegające na nie zastosowaniu przepisów art. 29 ust. 2 i ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (wskutek jak należy sądzić błędnej wykładni tych przepisów, w tym zaniechania rozważenia rodzaju i zakresu uprawnień organu podatkowego przysługujących m.in. na podstawie art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, pominięcia okoliczności, iż w świetle przepisów ustawy o ARiMR rolą kierownika biura powiatowego jest m.in. czuwanie nad wykonaniem przez dłużnika obowiązku podlegającego egzekucji tj. obowiązku zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, co przejawia się m.in. w obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji ustalającej wysokość kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych), czego rezultatem było uznanie, że Kierownik Biura ARiMR w Pruszczu Gdańskim nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powołanych przepisów wynika, że tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o ARiMR ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska i stwierdza, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Co prawda kierownik biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednak organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań, mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany.
W świetle przyznanych kierownikowi biura Agencji kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w sprawach takich, jak rozpoznawana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Jak już wspomniano, w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik biura powiatowego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym (R. Hauser, A. Skoczylas [red.] Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wydanie 8, Warszawa 2016), gdzie podnosi się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s. 51), oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 52).
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za trafne.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).