Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 713/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 990/14, po rozpoznaniu skargi R. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 1. uchylił zaskarżone orzeczenie;

1. 2. stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, oraz 3. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] maja 2011 r. Urząd Zamówień Publicznych skierował do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Resortową Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej zawiadomienie o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o odpowiedzialności), w brzmieniu sprzed 11 lutego 2012 r., polegające na udzieleniu w dniu [...] lutego 2009 r. umową nr [...] zamówienia publicznego o wartości 2.520.000,00 zł, którego przedmiot obejmował:

1. - rozwój Oprogramowania aplikacyjnego [...];
2. - nadzór nad Oprogramowaniem aplikacyjnym [...];
3. - wsparcie użytkowników Oprogramowania aplikacyjnego, obejmującego m.in. konsultacje oraz obsługę zgłoszeń, zarówno w formie telefonicznej, jak i przesłanych faksem i elektronicznie;
4. - administrowanie platformą systemową Oprogramowania aplikacyjnego;
5. - szkolenie dla administratorów i użytkowników systemu: przeszkolenie wskazanych przez zamawiającego osób w zakresie obsługi i administracji Oprogramowaniem aplikacyjnym.

Zamówienia udzielonego powyższą umową dokonano z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, dotyczących przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielenia zamówienia publicznego, czym naruszono art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.z.p.) i zasady udzielania zamówień publicznych określone w art. 10 ust. 1 i 2 p.z.p.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Rzecznik wystąpił do Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o ukaranie R. K., zarzucając mu popełnienie ww. naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz wnosząc o wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 18.600 zł.

Po wprowadzeniu w życie w dniu 11 lutego 2012 r. nowelizacji ustawy o odpowiedzialności, wniosek o ukaranie został przekazany do rozpoznania przez Międzyresortową Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji (zwanej dalej: MKO, Międzyresortową Komisją). Orzeczeniem z dnia [...] września 2013 r. Międzyresortowa Komisja uznała R. K. winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności, w brzmieniu obowiązującym od 11 lutego 2012 r., polegającego na udzieleniu w dniu [...] lutego 2009 r. zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki, o wartości 2.520.000 zł i określonym powyżej przedmiocie. Obwinionemu wymierzono karę pieniężną w wysokości 9.300 zł i obciążono go kosztami postępowania w wysokości 308,08 zł.

Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył R. K., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uniewinnienie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez MKO. Zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności przez niesłuszne przypisanie winy oraz naruszenie art. 23 ust. 1 powyższej ustawy przez niezastosowanie, błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że brak było podstaw do udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki, zastosowanie niewłaściwego brzmienia ustawy w świetle przepisów intertemporalnych oraz nieprawidłowości w konstrukcji sentencji orzeczenia i treści uzasadnienia. Uzasadniając zarzuty wskazał, iż dołożył wymaganej od niego staranności w celu uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ponieważ podjął decyzję o udzieleniu zamówienia z wolnej ręki po uprzednim zaznajomieniu się z pisemną notatką dra Z. O. - specjalisty z dziedziny informatyki - o zasadności tego trybu. Podmiot wskazał, iż mimo obowiązku stosowania ustawy obowiązującej w chwili orzekania, zastosowano jednocześnie ustawę "nową" i "starą", co stanowi kwalifikowaną wadę orzeczenia.

Główna Komisja Orzekająca (powoływana dalej jako: GKO, Główna Komisja) orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. uchyliła orzeczenie pierwszoinstancyjne w części przypisującej odpowiedzialność i uznała R. K. odpowiedzialnym za udzielenie konsorcjum firm S. sp. z o.o., B. S.A oraz R. sp. z o.o. wskazanego na wstępie zamówienia publicznego. Organ odwoławczy uchylił także zaskarżone orzeczenie w zakresie orzeczonych kosztów i obciążył stronę obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie wymierzonej kary utrzymano zaskarżone orzeczenie w mocy.

W uzasadnieniu GKO przyznała rację obwinionemu wskazując, iż opis czynu w orzeczeniu I instancji poprzez odesłanie do treści zarzutu stanowi znaczące uproszczenie i uznała to za nieprawidłowość. Przyjmując ustalenia faktyczne MKO za dokonane prawidłowo i uznając, że postępowanie dowodowe nie musi być uzupełniane, Główna Komisja naprawiła powyższą nieprawidłowość we własnym zakresie, zgodnie z art. 147 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że zasadą udzielania zamówienia jest procedura konkurencyjna, zaś wszelkie odstępstwa od niej, w tym powoływanie się na przeszkody techniczne są traktowane jak wyjątki. Podstawowym trybem udzielania zamówienia publicznego jest przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony, a udzielenie zamówienia z wolnej ręki dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku określonym w ustawie (art. 10 ustawy). Zamówienie z wolnej ręki jest trybem szczególnym, niedopuszczanym w sposób dowolny lecz stosowanym w sytuacjach, gdy zastosowanie przetargu lub innego konkurencyjnego trybu postępowania nie jest możliwe, ponieważ zamawiający udziela w nim zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wykonawcą, czyli z odstępstwem od zasady zachowania konkurencyjności.

Jest to tryb, którego przypadki stosowania ustawodawca wymienia w art. 67 ust. 1 p.z.p. Odstąpienie od trybu konkurencyjnego winno być usprawiedliwione jednoznacznymi przesłankami, dającymi się uchwycić, udowodnić i mającymi walor obiektywny. Zdaniem GKO, obwiniony uznał, że tryb z wolnej ręki winien mieć zastosowanie, nie posiadając do takiego działania obiektywnej argumentacji. Ciężar wykazania zasadności zastosowania trybu obciąża zamawiającego, co wynika z art. 10 ust. 2, a pośrednio z art. 67 ust. 2 p.z.p., jednakże zamawiający nie wywiązał się z tego obowiązku.

Zdaniem Głównej Komisji, zamówienie mogło być wykonane przez innych wykonawców, choć powodowałoby to utrudnienia zarówno dla nich na etapie jego realizacji, jak i dla samego zamawiającego na późniejszym etapie korzystania z tak rozwijanego systemu. Jednakże sam fakt, iż zamówienie potencjalnie mogło być realizowane przez inne podmioty wyklucza prawidłowość powoływania się na art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.z.p. jako przesłankę do odstąpienia od konkurencyjnego trybu udzielenia zamówienia. Komisja wskazała, że obwiniony pozostawał w przekonaniu, iż można zastosować ten sam tryb zamówienia, jaki ponad rok wcześniej był stosowany dla udzielenia zamówienia uzupełniającego, nie zauważając, że obecnie zamówienie ma już inny charakter. Błędu takiego nie można uznać za usprawiedliwiony, zaś przy dołożeniu minimum staranności można go było uniknąć. Obwiniony winien przed przyjęciem trybu z wolnej ręki ocenić możliwości rynkowe i potencjał firm funkcjonujących na rynku, bowiem dopiero zobiektywizowane przesłanki usprawiedliwiają tezę, iż nie ma innych podmiotów, które są zdolne technicznie wykonać zamówienie.

Główna Komisja stwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie nie występują żadne okoliczności usprawiedliwiające obwinionego. Czyn nie ma charakteru znikomej szkodliwości dla ładu finansów publicznych, a decyzja została przez obwinionego podjęta świadomie. Szczególnie niekorzystne są dla strony okoliczności popełnienia czynu, w szczególności niewypełnienie obowiązków z art. 67 ust. 2 p.z.p., tj. niezawiadomienie Prezesa UZP o zamiarze zawarcia umowy w trybie z wolnej ręki w terminie 3 dni, lecz dokonanie tego ze znaczącym opóźnieniem, czym uniemożliwiono Prezesowi UZP zajęcie stanowiska przed sfinalizowaniem procedury.

W skardze do WSA R. K. wniósł o uchylenie w całości orzeczeń Komisji obu instancji, zarzucając organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 80 ust. 1, art. 87 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności, skutkujące błędnym ustaleniem faktycznym, jakoby w sprawie nie zaistniała przyczyna techniczna o obiektywnym charakterze stanowiąca przesłankę udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.z.p.; - art. 76 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności poprzez uznanie, że na organach nie ciąży obowiązek dowodzenia, czy zaistniała obiektywna przyczyna techniczna, stanowiąca przesłankę udzielenia zamówienia w trybie z wolnej ręki i przerzucenie ciężaru dowodu na obwinionego; - art. 76 ust. 4 ustawy o odpowiedzialności skutkujące określonymi błędami w ustaleniach faktycznych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności, poprzez przypisanie skarżącemu winy w sytuacji, gdy dołożył on staranności w celu uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ponieważ podpisał w dniu 24 lutego 2009 r. umowę po uprzednim zaznajomieniu się z notatką specjalisty z dziedziny informatyki - dr Z. O. o zasadności tego trybu i przy świadomości braku zdań odrębnych w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenie.

Sąd I instancji stwierdził, że sprawie bezspornym jest, iż R. K. jako Dyrektor Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich w postępowaniu o udzielenie zamówień publicznych na realizację określonego zadania nie zastosował żadnego z trybów konkurencyjnych określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych i z powołaniem się na art. 67 ust. 1 pkt 1 lit a) tej ustawy, udzielił zamówienia z wolnej ręki. Spór dotyczył zatem ustalenia, czy w sprawie niniejszej zachodziły przesłanki do udzielenia zamówienia z wolnej ręki określone w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.z.p. oraz tego, czy skarżącemu można przypisać winę w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności.

Analizując zaskarżone orzeczenie WSA stwierdził, że postępowanie je poprzedzające nie spełniło wymogów, tj. w zakresie ustaleń, czy doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obrońca obwinionego wskazał bowiem na braki opinii biegłego J. B., powołanego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w celu przeanalizowania zasadności zastosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki. Zdaniem Sądu, opinia ta jest lakoniczna i nie zawiera szerszego uzasadnienia stanowiska biegłego. Sąd stwierdził, że opinia nie jest do końca przemyślana i odnosi się do bardzo wąsko rozumianego pojęcia "przyczyny techniczne o obiektywnym charakterze". Sama dostępność oprogramowania, na czym koncentruje się biegły, nie powoduje, że nie występują "przyczyny techniczne o obiektywnym charakterze". Biegły nie odniósł się do konieczności integracji kilku programów, do tego jak system działał przed podpisaniem umowy, jakim celom służył i jakie realnie jest skomplikowanie systemu.

W ocenie WSA, pojęcia "przyczyny techniczne o obiektywnym charakterze" nie można zawężać do absolutnego braku możliwości wykonania zamówienia przez inny podmiot. W rzeczywistości muszą być uwzględniane także takie sytuacje, że ryzyko powierzenia wykonania zamówienia innemu podmiotowi jest zbyt duże, żeby można je było podjąć.

Sąd wskazał, że na aspekt techniczny konkretnego zamówienia składają się także okoliczności związane z terminem jego wykonania. Przedmiotowe zamówienie pod tym kątem w ogóle nie było analizowane. Krótki termin wykonania zamówienia, związany z koniecznością szybkiego zastosowania czy też z terminami związanymi z finansowaniem zamówienia z konkretnego źródła, mogą spowodować, że ryzyko związane z przejęciem obsługi i rozwoju systemu informatycznego ulegnie dodatkowemu zwiększeniu. Przede wszystkim zaś czas, którego nowa firma potrzebowałaby na zapoznanie się z systemem już istniejącym, realnie nie może zostać udzielony.

Sąd podkreślił, że powyższe okoliczności mogły być przedmiotem analizy i badania organów orzekających, zwłaszcza, że w chwili prowadzenia postępowania przedmiotowy system już był modyfikowany i rozbudowywany. Badanie to mogłoby mieć nie tylko oparcie w modelu teoretycznym, ale być poprzedzone badaniem realnych zaistniałych faktów. Biegły nie przeanalizował zamówienia pod powyższym kątem, chociaż i on przyznał, że istniało ryzyko niepowodzenia przy przejęciu obsługi przez nową firmę.

Sąd wskazał, że ustalenia organów orzekających wymagałyby uzupełnienia w powyższym zakresie, jednakże w ocenie WSA, ustalony stan faktyczny pozwala na definitywne stwierdzenie, że R. K. nie można przypisać winy w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności. Nie można bowiem przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. Sąd I instancji podniósł, iż organ I instancji kwestię winy pominął całkowicie, zaś organ II instancji wskazał, że w jego ocenie wersja zdarzeń i przyczyny, dla których obwiniony wybrał tryb zamówienia z wolnej ręki, są niewiarygodne. Swoje stanowisko poparł powołaniem się na chronologię zdarzeń, przede wszystkim na fakt, iż notatka dr Z. O. na temat konieczności odstąpienia od trybu konkurencyjnego powstała w dniu [...] grudnia 2008 r., podczas gdy tryb z wolnej ręki był już wybrany wcześniej.

Zdaniem Głównej Komisji, miało to dowodzić, że notatka pochodząca od osoby podległej skarżącemu służbowo, tylko usprawiedliwia wcześniej podjętą przez przełożonego decyzję. Zdaniem WSA, ocena taka nie została oparta o całokształt zebranego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że zarówno Z. O., jak i pozostałe osoby biorące udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (M. G., J. S., D. B.) zgodnie twierdziły, że pogląd o konieczności udzielenia zamówienia K. był powszechny. Nie było innych opinii. Z zeznań powyższych osób nie można wysnuć poglądu, że inicjatywa odstąpienia od trybu konkurencyjnego wyszła od skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, zaakceptował on tylko stanowisko osób, które zajmowały się od lat wdrażaniem projektu. Twierdzenia tego nie podważa fakt, iż istotnie tryb z wolnej ręki był wybrany przed sporządzeniem notatki z dnia [...] grudnia 2008 r. dla potrzeb powiadomienia Prezesa UZP o dokonaniu zamówienia w trybie z wolnej ręki.

Sąd I instancji stwierdził również, że obwiniony, opierając się na poglądach współpracowników, a zwłaszcza Z. O., działał z należytą starannością. WSA przypomniał, że Z. O. pracował przy wdrożeniu systemu od początku. W 2006 r. podpisał pierwszą, zawartą w trybie przetargowym, umowę z K., zaś w chwili podejmowania decyzji o rozbudowie systemu, pełnił funkcję koordynatora projektu. Zdaniem Sądu, był on zatem osobą najbardziej kompetentną do doradzania sposobu kontynuacji i rozbudowy systemu. W związku z powyższym Sąd nie podzielił twierdzeń organów orzekających, że stanowisko dr O. nie było wystarczające do podjęcia przez skarżącego decyzji i powinien był on zasięgnąć opinii zewnętrznej. Zdaniem WSA, nie istniały żadne uzasadnione przesłanki do kwestionowania poglądu koordynatora projektu, zwłaszcza, że było to stanowisko wszystkich członków komisji przetargowej.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że umowa pierwotna była przedłużana z K. w trybie zamówienia z wolnej ręki i sytuacja taka miała miejsce jeszcze w czasie, gdy system działał w ramach Ministerstwa Pracy.

W świetle przedstawionych okoliczności WSA uznał, że R. K. nie można zarzucić działania z nienależytą starannością w zakresie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o odpowiedzialności w brzmieniu obowiązującym w lutym 2009 r. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w stosunku do obwinionego powinno zapaść orzeczenie uniewinniające.

II

Skargę kasacyjną złożyła Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. prawa materialnego, tj. art. 145. § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż możliwość przypisania winy jest wyłączona w sytuacji działania niezgodnego z przepisami lecz - zdaniem Sądu - usprawiedliwionego poglądami obwinionego oraz przyjęcie, iż poprzestawanie na "powszechnym" w kierowanej jednostce poglądzie bez żadnych zobiektywizowanych przesłanek na temat jego słuszności wyczerpuje pojęcie "działania z należytą starannością";
2. II. prawa materialnego, tj. art. 145. § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności rozszerzającego rozumienia przesłanek zastosowania trybu z wolnej ręki i uznania, iż w pojęciu "przyczyny techniczne o obiektywnym charakterze" mieści się również zagadnienie stopnia ryzyka inwestora;
3. III. przepisów prawa proceduralnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, przez dokonanie niewłaściwej oceny zaskarżonego orzeczenia GKO w zakresie obejmującym ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i przez dokonanie odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów dotyczących winy (braku winy) obwinionego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 19 ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności.

Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie powołał się na uzasadnienie wyroku z 17.06.2014 r. sygn. akt II GSK 748/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że zarówno w zakresie odnoszącym się do wykładni, jak i stosowania jej przepisów, nie można pomijać metodologii właściwej dla stosowania regulacji prawnych o charakterze represyjnym. Przekonuje o tym, nie dość, że zbieżność tych jej szczegółowych rozwiązań, które wprost lub pośrednio nawiązują do konkretnych pojęć oraz instytucji prawa karnego materialnego (np. społeczna szkodliwość czynu), jak i procesowego (np. zasada domniemania niewinności; zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego), to zwłaszcza to, że stosowanie jej przepisów wiąże się z adresowaną wobec jednostki sankcją związaną z zachowaniem (czynem) naruszającym ustanowione w niej normy prawne nakazu i/lub zakazu.

Tym samym, w świetle przedstawionych uwag, za oczywistą uznać należałoby potrzebę tego rodzaju podejścia do wykładni, zwłaszcza zaś stosowania przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które w sposób korespondujący z metodologią właściwą reżimowi prawa represyjnego uwzględniałoby konieczność właściwej realizacji obowiązku dowodzenia popełnienia konkretnego czynu, z którym ustawa ta wiąże nałożenie na jego sprawcę określonej nią dolegliwości, w tym, między innymi do jednoznacznego wykazania, że doszło do realizacji określonych nią znamion danego deliktu, a ponadto, konieczność indywidualizowania samego czynu, a w sytuacji dowiedzenia jego popełnienia, także indywidualizowania winy sprawcy, jak i kary orzekanej za ten czyn". Z tych niewątpliwie trafnych uwag Sąd I instancji wyprowadził jednak błędne wnioski co do sposobu wykładni przepisów zawartych w art. 19 ust. 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności.

Z jednej strony Sąd ten, analizując zaskarżone orzeczenie stwierdził, że postępowanie je poprzedzające nie spełniło wymogów określonych w przepisach prawa i w pierwszym rzędzie dotyczy to ustaleń czy doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem Sąd wskazuje, że na etapie postępowania przed organami orzekającymi nie zostało ustalone, czy w ogóle doszło do popełnienia czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podkreśla, że ustalenia organów orzekających wymagałyby uzupełnienia w wyżej wskazanym zakresie. Z drugiej strony zaznacza, że w jego ocenie "ustalony stan faktyczny pozwala na definitywne stwierdzenie, że obwinionemu nie można przypisać winy w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności".

W takim rozumowaniu Sądu można zauważyć ewidentną sprzeczność wywodzonemu z prawa karnego systemowi przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na podstawie ustaleń dokonanych w nauce prawa należy bowiem wywieść następujące przesłanki odpowiedzialności: 1) czyn;

1. 2) kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
2. 3) sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności (mieści się w ustawowym katalogu sformułowanym w ustawie);
3. 4) naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony, 5) naruszenie dyscypliny finansów publicznych było karygodne – a więc szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy. Przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga łącznego spełnienia tych warunków, które dodatkowo powinny być rozpatrywane we wskazanej wyżej kolejności (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w: Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wyd. II, WKP 2012, pub. Lex 2016, nr 123423). Wynika z tego, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy czyny zarzucane obwinionemu spełniają przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a dopiero później - czy możliwe będzie orzeczenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 19 ust. 2). Wskazana sekwencja rozważań wynika z logicznej zależności między naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, a odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 19 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w: Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, wyd. II, WKP 2012, pub. Lex 2016, nr 123423 oraz wskazane tam orzecznictwo). W świetle powyższego należy ponownie podkreślić, że wskazana powyżej kolejność przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest przypadkowa. Stwierdzenie braku pewnej przesłanki dezaktualizuje wszystkie kolejne przesłanki. Stwierdzenie, że w danym przypadku nie było w ogóle czynu, czyni bezprzedmiotowym pytania o bezprawność tego czynu, jego szkodliwość dla finansów publicznych i zawinienie. Podobnie ustalenie, że dany czyn nie był bezprawny, powoduje bezprzedmiotowość pytania o jego zawinienie, gdyż w sensie prawnym można mówić o zawinieniu tylko czynu sprzecznego z prawem (zob. R. Giętkowski Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie polskim, Wyd. UG 2013; por. też M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, wyd. II, Warszawa 1994, s. 135-138 oraz J. Warylewski, Prawo karne. Część ogólna, Warszawa 2004).

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji powinien zatem w pierwszej kolejności wypowiedzieć się, czy na gruncie niniejszej sprawy w ogóle doszło do naruszenia ustawy o dyscyplinie finansów publicznych, a dopiero po ewentualnym przesądzeniu, że doszło do naruszenia omawianej ustawy orzekać w kwestii prawidłowości ustalenia winny przez organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dodatkowo należy podkreślić, że zasadne było powiązanie przez kasatora wskazanego wyżej naruszenia art. 19 ust. 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji, poprzez stwierdzenie, że w stosunku do obwinionego powinno "zapaść orzeczenie uniewinniające" wykroczył bowiem poza dopuszczony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zakres orzekania przez sądy administracyjne. W dacie orzekania przez ten Sąd w procedurze sądowoadministracyjnej nie było odpowiednika obecnie obowiązującego art. 145a § 1 p.p.s.a., pozwalającego na wskazanie przez sąd rozstrzygnięcia sprawy, a poza wyjątkami przewidzianymi w ustawie sądy administracyjne nie przejmują spraw administracyjnych do ostatecznego załatwienia i nie zastępują organów prowadzących postępowanie (E. Ochendowski, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 50; W. Piątek, Zakres kognicji polskiego sądu administracyjnego, RPEiS 2009, Nr 4, s. 67–68).

Zasadność ww. zarzutów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.