Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2032/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. S.A. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. spółka P. S.A. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2010 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 9a w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 14, poz. 92 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o rehabilitacji) oraz art. 1 ust. 6 lit. c) i art. 1 ust. 7 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 6 sierpnia 2008 r.), odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za sierpień 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że ze złożonych przez stronę dokumentów finansowych oraz formularzy informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie wynika, iż wartość niepokrytych strat spółki przekracza 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, w tym wysokość straty w ciągu ostatnich 12 miesięcy przewyższa 25% wysokości tego kapitału.
Po rozpoznaniu odwołania P. S.A. od powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że zagregowany wskaźnik wartości bilansu i rachunku zysków i strat spółki wskazuje, iż wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Wobec powyższego, zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, organ I instancji zasadnie odmówił stronie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, skoro dofinansowanie to zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 800/2008 nie mogło być uznane za pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu.
Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 947/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r., podnosząc, że stosownie do art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.
Sąd wyjaśnił, że pomoc ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowiąca dofinansowanie dla pracodawców do wynagrodzeń zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych stanowi pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008 i dofinansowanie to powinno być zgodne z postanowieniami tego rozporządzenia. Do uznania, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej należy więc stosować kryteria określone w rozporządzeniu nr 800/2008. Zdaniem Sądu, do oceny czy małe lub średnie przedsiębiorstwo prowadzone w formie spółki akcyjnej może być uznane za zagrożone według kryteriów rozporządzenia nr 800/2008 zastosowanie ma wyłącznie kryterium sformułowane w art. 1 ust. 7 lit. c) rozporządzenia nr 800/2008, jednakże kryterium to nie zostało przez organy orzekające rozważone.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 194/12 oddalił skargę kasacyjną.
Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2010 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że strona jest średnim przedsiębiorstwem w związku z czym przy ocenianiu sytuacji finansowej zastosowanie będzie miała uproszczona definicja przedsiębiorstwa zagrożonego określona w rozporządzeniu nr 800/2008.
Minister ponownie stwierdził, że ze złożonych przez stronę dokumentów finansowych oraz formularza informacyjnego wynika, iż wartość niepokrytych strat Spółki przekracza 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, w tym wysokość straty w ciągu ostatniego roku obrotowego przewyższa 25% wysokości tego kapitału, zaś zagregowany wskaźnik wartości bilansu i rachunku zysków i strat spółki wskazuje, iż wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej.
Organ podniósł następnie, że definicja niewypłacalności na gruncie prawa krajowego określona została w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 175, poz. 1361 ze zm.). Jej spełnienie oznacza automatycznie, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze dłużnika uważa się za niewypłacalnego, jeżeli nie wykonuje swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych.
Minister stwierdził, że wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 947/11, wezwał spółkę, w celu zbadania, czy nastąpiła poprawa sytuacji finansowej strony, do przesłania dokumentów finansowych obrazujących jej aktualną sytuację finansową. Strona nie odpowiedziała na powyższe wezwanie. Organ odwoławczy oparł się więc na dokumentach zgromadzonych przez organ I instancji i uznał, że zawarte w odwołaniu argumenty strony mówiące o przystąpieniu do realizacji planu techniczno-ekonomicznego działalności P. S.A. na lata 2010-2013 nie podważają prawidłowości decyzji podjętej przez organ I instancji, w szczególności wobec nieprzedłożenia dokumentów, które mogłyby potwierdzać poprawę sytuacji ekonomicznej spółki.
W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca podniosła, że jest spółką akcyjną w związku z czym zastosowanie względem niej powinna mieć definicja przedsiębiorstwa zagrożonego określona w art. 1 ust. 7 lit. c rozporządzenia nr 800/2008. Nietrafnie więc strona przeciwna zastosowała kryteria przedsiębiorstwa zagrożonego z pkt a i pkt b powyższego przepisu. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ nie przeprowadził analizy jej sytuacji majątkowej pod kątem art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze. Podkreśliła przy tym, że wartość aktywów na dzień 31 sierpnia 2010 r. zdecydowanie przekraczała wartość zobowiązań. Aby można było dokonać rzetelnej oceny co do stanu przedsiębiorstwa spółki i jego ewentualnego zagrożenia należało posłużyć się opinią biegłych, gdyż wymagało to wiadomości specjalnych z zakresu wiedzy ekonomicznej.
Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z wymogami art. 153 p.p.s.a., jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 947/11.
Sąd I instancji stwierdził, że do oceny czy małe lub średnie przedsiębiorstwo prowadzone w formie spółki akcyjnej może być uznane za zagrożone według kryteriów rozporządzenia nr 800/2008 zastosowanie ma wyłącznie kryterium sformułowane w art. 1 ust. 7 lit. c, który stanowi, że dla celów ust. 6 lit. c, MŚP uważa się za zagrożone przedsiębiorstwo bez względu na rodzaj spółki, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym podlega zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności.
Zdaniem Sądu I instancji, Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo ustalił, opierając się na zebranym w sprawie (dostępnym) materiale dowodowym, że sytuacja skarżącej potwierdza wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 1 ust. 7 lit. c) rozporządzenia nr 800/2008. Zasadnie zatem przyjął, uwzględniając treść art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, że wnioskowana przez skarżącą pomoc ze środków Funduszu nie mogła zostać wypłacona. Postępowanie organu było przy tym zgodne z wymogami art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wystąpił do skarżącej o nadesłanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, dokumentów obrazujących aktualną sytuację finansową strony oraz wszelkich informacji mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Pomimo odebrania powyższego pisma skarżąca do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedłożyła żadnych dokumentów czy informacji dotyczących jej aktualnej sytuacji finansowej. Skarżąca nie przedkładając dokumentów i informacji określających jej aktualną sytuację ekonomiczną nie może jednocześnie skutecznie zarzucać błędnej (zawężonej) oceny tej sytuacji przez organ.
P. S.A. zaskarżyła wyrok WSA w W. z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2032/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie a w szczególności, czy na dzień 31 sierpnia 2010 r. strona skarżąca była podmiotem niewypłacalnym w świetle postanowień ar. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka stwierdziła, że wnioskowała o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości na okoliczność potwierdzenia bądź zaprzeczenia występowania u niej przesłanek do ogłoszenia upadłości w trybie art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze. Dowód taki nigdy nie został dopuszczony. Z uwagi na złożoność przesłanek decydujących o ogłoszeniu upadłości przedsiębiorstwa wymagane są do potwierdzenia tego wiadomości specjalne, które posiada jedynie biegły. Zaniechanie dopuszczenia takiego dowodu było rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i dlatego nie noże być uwzględniona. Zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę ustalenia przez organy, że spółka "P." jest w trudnej sytuacji ekonomicznej i przez to nie może uzyskać dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wobec takiego sformułowania podstawy skargi kasacyjnej (niezgodnego z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) warto przypomnieć, że wojewódzki sąd administracyjny orzekając w sposób kasacyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych we własnym zakresie. Kontroluje jedynie ustalenia faktyczne poczynione przez organy w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym w podstawach skargi kasacyjnej należałoby powołać (w tym przypadku) art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt wynika bowiem, że strona wnosząca o dofinansowanie nie wykazała się wymaganą w takich sprawach aktywnością, nie starała się wykazać, że w jej przypadku nie zachodzą przeszkody wypłacenia dofinansowania.
W odpowiedzi na przedstawioną jej analizę jej sprawozdań finansowych za lata 2007 - 2009, przez PFRON w dniu [...] października 2010 r. nie kwestionowała zawartych tam ustaleń podnosząc jedynie, że nie zawarto w niej oceny możliwej przyszłej sytuacji gospodarczej i finansowej i przez to ocena nie jest całościowa. Do tego zarzutu nieuwzględnienia jej przyszłej sytuacji gospodarczej i finansowej strona ograniczyła się w odwołaniu od I - instancyjnej decyzji Prezesa PFRON z dnia [...] grudnia 2010 r. W ramach ponownego rozpatrywania przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej tego odwołania od decyzji z [...] grudnia 2010 r. Minister zwracał się do strony (P. SA) o przedstawienie dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację finansową oraz wszelkich informacji mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi.
Dopiero w skardze z 20 sierpnia 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła, że ocena stanu przedsiębiorstwa wymagała posłużenia się opinią biegłych. Kwestię tę podniosła również w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania przez NSA. Z tych wypowiedzi strony wnoszącej skargę kasacyjną nie wynika, czy sama podejmowała kroki w celu uzyskania opinii biegłego, czy też zwracała się o podjęcie takiej inicjatywy przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewidentna bierność strony w tym postępowaniu nie usprawiedliwia przerzucenia na organy ciężaru dowodzenia istnienia okoliczności dających podstawę do wypłaty stronie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników, w szczególności nie usprawiedliwia zarzutu niepowołania przez organy biegłego w takiej sprawie. Należy jedynie dodać, że takiego dowodu nie mogą przeprowadzić sądy administracyjne, ze względu na treść art. 106 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania dokonanych przez organy i ocenionych przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących sytuacji finansowej i ekonomicznej strony wnoszącej skargę kasacyjną, w okresie, w którym ubiegała się o dofinansowanie (sierpień 2010r.). Organy prawidłowo przyjęły na podstawie sprawozdań finansowych strony i ich oceny dokonanej przez PFRON, kierując się treścią art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 1 ust. 7 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), a także art. 11 ust. 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, że Spółka wnioskująca o przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej i dlatego dofinansowanie nie może być jej przyznane.
Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.