Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1736/18 oddalił skargę S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki (dalej: Prezes) z 5 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej zezwolenie na wykonywanie działalności polegającej na uruchamianiu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 14 lutego 2018 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa o stwierdzenie nieważności decyzji, alternatywnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: k.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją Prezesa z 24 stycznia 2018 r. Nr [...] (Aneks nr 2) zezwalającej P. sp. z o.o. w W. (dalej: P., uczestnik) na wykonywanie działalności polegającej na uruchamianiu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące – w tym [...] (dalej: decyzja zezwalająca). Skarżąca zaznaczyła, że w pierwszej kolejności żąda stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Skarżąca wskazała, że żaden inny podmiot na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uprawniony do korzystania z dokumentacji technicznej urządzenia [...]. Wyjaśniła, że interes prawny do złożenia wniosku wywodzi z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 576 ze zm.; dalej jako: p.a.) w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na działanie promieniowania jonizującego albo przy zgłoszeniu wykonywania tej działalności (dalej jako: rozporządzenie z 30 czerwca 2015 r.).
Decyzją z 23 kwietnia 2018 r. Prezes umorzył postępowanie z wniosku spółki z uwagi na brak interesu prawnego do występowania w charakterze strony.
Zaskarżoną decyzją Prezes utrzymał w mocy własną decyzją z 23 kwietnia 2018 r. W ocenie organu, z powołanych przez spółkę przepisów prawa materialnego nie można wywieść jej legitymacji w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia wydanego dla P. Okoliczność, że w wyniku uzyskania zezwolenia przez uczestnika, skarżąca może ponieść szkodę w postaci przegranej w przetargu, należy rozpatrywać raczej w kategorii interesu faktycznego, który nie stanowi przesłanki do uznania spółki ani za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej, ani w sprawie stwierdzenia nieważności tego zezwolenia.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązania Prezesa do rozpoznania wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej lub o wznowienie postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów, a także dopuszczenie dowodu ze wskazanych w treści skargi dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
WSA przypomniał, że w będącym podstawą wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wniosku z 14 lutego 2018 r. spółka zaznaczyła, że w pierwszej kolejności żąda stwierdzenia nieważności "Aneksu nr 2", a dopiero gdyby organ odmówił jej przymiotu strony w tym postępowaniu, wnosi o wszczęcie postępowania o wznowienie z urzędu. W ocenie sądu, już sama ta okoliczność powoduje, że podnoszone przez skarżącą w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej zarzuty dotyczące niewznowienia postępowania zakończonego tą decyzją są bezzasadne. WSA podkreślił, że skarżąca konsekwentnie podtrzymywała żądanie wszczęcia tego postępowania z urzędu, natomiast wskazany w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych nie przewiduje możliwości kwestionowania braku inicjatywy organu w zakresie podejmowania postępowania z urzędu, co czyni skargę w tym zakresie nie tylko bezpodstawną, ale także niedopuszczalną.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 ust. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 7a k.p.a., WSA wskazał, że skoro na wstępie organ stwierdził, że skarżącej w tej sprawie nie przysługuje legitymacja strony, to kwestia wystąpienia przesłanki nieważności decyzji zezwalającej w ogóle nie była przedmiotem oceny w zaskarżonej decyzji.
WSA podzielił stanowisko, że wydając kwestionowane zezwolenie organ dokonuje oceny dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawców wyłącznie w kontekście spełniania wymagań ochrony radiologicznej – zgodnie z art. 5 ust. 5 p.a. Żądanie od strony spełnienia jakichkolwiek innych, niż wymagane prawem, warunków – w tym posiadania statusu autoryzowanego przedstawiciela producenta urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące – stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów. W ocenie WSA nie można też uznać, aby uzyskanie zezwolenia na wykonywanie tej działalności w sposób bezpośredni wpływało na sytuację prawną innego podmiotu ubiegającego się o takie samo zezwolenie. Wobec tego, również stwierdzenie nieważności tego zezwolenia nie miałoby wpływu na sytuację prawną skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, alternatywnie – w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie wybranych zarzutów i podstawy prawnej podnoszonych przez strony, podczas gdy sąd wydając rozstrzygnięcie czyni to w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i w okolicznościach niniejszej sprawy powinien był zbadać czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, czego nie uczynił naruszając powyższy przepis;
- 2. art. 145 § 1 ust. 2 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1, 2 i 5 k.p.a. w zw. art. 147 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym naruszenie wyżej wymienionych przepisów w ten sposób, że sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania przez organ z urzędu, kiedy to z okoliczności sprawy wynika, że decyzja Aneks nr 2 do zezwolenia Nr [...] została wydana w wyniku przestępstwa określonego w art. 116 ust. 1 i 2 ustawy o prawach autorskich i pokrewnych oraz na jaw wyszły nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, tj. fakt, że P. w żaden sposób nie mogła wejść w legalne posiadanie dokumentacji technicznej urządzenia [...], która to była niezbędna do wydania Aneksu nr 2, gdyż ani skarżąca ani [...] nigdy takiej dokumentacji nie udostępniali P. – toteż powyższe powinno skutkować uchyleniem decyzji o umorzeniu przez sąd pierwszej instancji, czego sąd nie uczynił i tym samym naruszył art. 145 § 1 ust. 2 lit. b p.p.s.a.;
- 3. art. 134 § 1 w zw. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1, 2 i ust. 5 k.p.a. w zw. art. 147 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, kiedy to z okoliczności sprawy wynika, że na jaw wyszły nowe istotne okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania z urzędu, a Prezes jako organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynność do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w myśl art. 7 k.p.a. i tym samym sąd wydając skarżony wyrok naruszył powyższe przepisy;
- 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, kiedy to z okoliczności sprawy wynika, że organ nie zbadał okoliczności sprawy w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i dopuścił dowody w postaci dokumentacji technicznej sprzeczne z prawem, pomimo iż z okoliczności sprawy wynika jednocześnie, że P. mogła się dopuścić czynu ujętego w art. 116 ust 1 i 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, gdyż poprzez bezprawne posłużenie się dokumentacją urządzeń [...] uzyskała zezwolenie (Aneks nr 2), które niezbędne było do wzięcia udziału w przetargu organizowanym przez Izbę Administracji Skarbowej w B. – rozpowszechnianie cudzego utworu bez zezwolenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, co niewątpliwie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 ust. 6 k.p.a. uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji i tym samym uwzględnienie skargi, czego sąd nie uczynił i tym samym naruszył powyższe przepisy wydając skarżony wyrok;
- 5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 147 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w jej granicach i orzeczenie o braku legitymacji spółki jako strony w świetle art. 157 § 2 i art. 147 k.p.a. co uzasadniło oddalenie skargi, kiedy to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania, w obliczu wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 ust. 1, 2 i 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 ust. 6 k.p.a. następuje również z urzędu i nie jest koniecznym inicjowanie go przez stronę i tym samym badanie jej legitymacji oraz interesu prawnego, co sąd uczynił nie uwzględniając tego i tym samym naruszył powyższe przepisy;
- 6. art. 134 § 1 w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i brak orzeczenia o stwierdzeniu istnienia przesłanek do nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 ust. 6 k.p.a. i w konsekwencji niezobowiązanie organu przez sąd pierwszej instancji do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czym sąd naruszył wyżej wskazane przepisy;
- II. naruszenie prawa materialnego polegające na nieprawidłowej ocenie jego zastosowania przez organy podatkowe przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd, że spółce nie przysługuje legitymacja procesowa i nie jest stroną postępowania ze względu na brak interesu prawnego, kiedy to z okoliczności sprawy jasno wynika że została naruszona sfera prawna spółki w ten sposób, iż P. w sposób bezprawny pozyskała i posłużyła się dokumentacją techniczną [...], która to przysługuje wyłącznie [...] i spółce, w celu uzyskania decyzji od Prezesa co umożliwiło P. przystąpienie i wygranie przetargu organizowanego przez Izbę Administracji Skarbowej w B., czego konsekwencją było uzyskanie przez P. korzyści majątkowej;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1a w zw. z art. 6 ust. 2 p.a. w zw. z § 5 ust. 3 rozporządzenia z 30 czerwca 2015 r. poprzez błędne przyjęcie, że bezprawne przedstawienie przez uczestnika dokumentów technicznych urządzenia [...] jest wystarczające dla wykazania, iż warunki bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej zostały spełnione dla otrzymania zezwolenia przez P. i nie zachodzi konieczność zażądania przez Prezesa dodatkowych informacji wykazujących spełnienie warunków bezpieczeństwa jądrowego lub ochrony radiologicznej, kiedy to z okoliczności sprawy wynika, że uczestnik nie był uprawniony do posługiwania się dokumentacją techniczną urządzenia [...], co wywołuje uzasadnione wątpliwości czy jest to podmiot, który we właściwy sposób będzie wykonywać działalność na podstawie otrzymanego zezwolenia, w szczególności w świetle spełniania warunków bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej;
- 3. naruszenie prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez orzeczenie, iż w niniejszej sprawie pomiędzy skarżącą i uczestnikiem została zachowana zasada równości wobec prawa przy wydawania zezwoleń dla powyższych i każdy podmiot spełniający warunki formalne może takie zezwolenie uzyskać, kiedy to P. otrzymała zezwolenie na uruchamianie urządzeń [...] nie będąc uprawnioną do przedstawienia wymaganej dokumentacji technicznej, którą może się posługiwać skarżąca jako podmiot kompetentny do obsługi tego typu urządzeń, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji – zezwolenia dla uczestnika obejmującego powyższe urządzenie.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga spółki jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Niezasadność skargi kasacyjnej ma swoje źródło w wadliwości stawianych przez nią zarzutów. Sąd drugiej instancji podkreśla, że przedmiotem postępowania, na co szczególnie zwracał uwagę sąd pierwszej instancji, jest kwestia formalna. Stanowi ją rozstrzygnięcie zagadnienia, czy spółka wnosząca skargę kasacyjną mogła być podmiotem wszczynającym postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia udzielonego przez organ dla innego podmiotu na gruncie prawa atomowego. Zatem do rozstrzygnięcia pozostawała ocena działań organu, który umorzył postępowanie z wniosku skarżącej kasacyjnie, przyjmując, że nie ma ona interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia dla innego podmiotu.
Skarga kasacyjna w ogóle tej kwestii nie podnosi. Koncentruje się na merytorycznych zagadnieniach dotyczących stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania, a więc odnosi się ona do zagadnień, które w ogóle w kontrolowanym postępowaniu nie mogą być oceniane jako przedwczesne. Z tego więc powodu NSA stwierdza, że zarzuty kasacyjne są stawiane obok zakresu kontrolowanej sprawy, a to czyni je oczywiście niezasadnymi. To również skutkuje tym, że sąd drugiej instancji nie widzi potrzeby odnoszenia się do nich, skoro nie są one związane z przedmiotem kontroli dokonanej w zaskarżonym wyroku. Odnoszenie się merytoryczne do tak ujętych zarzutów byłoby zaprzeczeniem logiki wyznaczającej zakres sprawy administracyjnej.
NSA jeszcze raz podkreśla, że przedmiotem kontroli zarówno w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, ale także w postępowaniu kasacyjnym, jest problem czy strona występująca ze skargą kasacyjną może skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie nieważności zezwolenia wydanego dla innego podmiotu. W tym zakresie reguły wydają się oczywiste, że w przypadkach zezwoleń, tak jak i koncesji podmiotem uprawnionym do wszczęcia trybu nadzwyczajnego w rozumieniu k.p.a. jest, co do zasady, podmiot posiadający zezwolenie, a nie inne podmioty, chyba że wyraźny przepis przyznaje taką legitymację także tym podmiotom. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie istnieje, zatem mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z k.p.a. Na ich gruncie skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania, które dotyczy zezwolenia przyznanego innemu podmiotowi.
Trafnie wykazał to sąd pierwszej instancji, zatem nie ma potrzeby powtarzania argumentacji potwierdzającej to stanowisko. Natomiast subiektywna koncepcja strony na gruncie k.p.a. pozwala złożyć wniosek podmiotowi, który nie ma interesu prawnego w sprawie. Wniosek taki wszczyna postępowanie, w którym ten interes musi być zbadany. W sytuacji, gdy on nie istnieje obowiązkiem organu jest – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).