Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/06 oddalił skargę R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wykonywania działalności bez wymaganej koncesji.
Sąd I instancji orzekał, uwzględniając następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] Starosta Ż. nakazał R.D. wstrzymanie wykonywania działalności bez wymaganej koncesji w zakresie wydobywania kopaliny w miejscowości S. na działkach o numerach: 9428/1, 9431/3, 9433/6, 9431/5, 9435, 9436, 9437, 9446 i jednocześnie zobowiązał go do natychmiastowego zabezpieczenia terenu eksploatacji poprzez oznakowanie taśmami i tablicami ostrzegawczymi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że wydobywanie kopaliny nosiło znamiona działalności gospodarczej, a kopalinę eksploatowano na szeroką skalę. Na opisanych działkach prowadzone były roboty polegające na wydobyciu kopaliny, przy czym na wykonywanie tego rodzaju prac nie została wydana koncesja. W związku z tym nakazano wstrzymanie wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu koncesji, zwłaszcza że prowadzone prace wydobywcze zagrażały życiu i zdrowi osób tam pracujących oraz zdrowiu mieszkańców i innych osób.
Odwołując się od powyższej decyzji R.D. domagał się jej uchylenia, wskazując, że nie prowadził on wydobycia kopaliny, a jedynie prace rekultywujące jego nieruchomość.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Oceniając zgromadzone w aktach sprawy dowody (m.in. ustalenia poczynione przez Komendę Powiatową w Ż., pismo mieszkańców z dnia [...] lipca 2005 r., ekspertyzę z 2001 r., deklarację zgodności wyrobu z normą dotyczącą piaskowca z S., zeznania świadków, opinię biegłego szacującą złoże w kamieniołomie w S., protokół wizji przeprowadzonej w 2005 r.), organ odwoławczy uznał, iż świadczą one ewidentnie o prowadzeniu przez R.D. działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny, na którą to działalność nie uzyskał koncesji.
Kolegium uznało, że przedstawione przez stronę dowody i okoliczności nie wpłynęły na zmianę oceny dokonanej przez Starostę Ż..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.D. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący zarzucił, iż w postępowaniu odwoławczym organ dopuścił jedynie dowody przedstawione przez organ "decyzyjny", natomiast wnioski złożone przez pełnomocnika skarżącego zostały odrzucone i tym samym prowadząc postępowanie, jednostronnie naruszono art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. W szczególności zwrócił uwagę na zarządzenie jego przesłuchania jako strony.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej: p.g.g., przy wykonywaniu nadzoru i kontroli organ administracji geologicznej nakazuje wstrzymanie działalności lub podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu, w razie stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji, bez zatwierdzonego projektu prac geologicznych lub niezgodnie z koncesją albo zatwierdzonym projektem prac geologicznych. Organem właściwym w sprawach, o których mowa w art. 104a ust. 1 p.g.g. jest odpowiednio organ właściwy do udzielania koncesji, zatwierdzania projektów prac geologicznych albo stwierdzania kwalifikacji do wykonywania, dozorowania lub kierowania pracami geologicznymi (art. 104a ust. 3).
Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organów obu instancji, iż na terenie S., na działkach wymienionych w decyzji znajdowały się wyrobiska górnicze powstałe w wyniku prowadzenia robót górniczych z użyciem koparek (co potwierdzają zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy wykonane w różnych okresach czasu), z których pozyskiwano piaskowiec i był to podstawowy cel prowadzonej tam działalności. Uzyskaną w ten sposób kopalinę skarżący sprzedawał. Ze sporządzonych na jego zlecenie, przed wszczęciem przez Starostę Ż. postępowania w sprawie, opinii wyraźnie wynika, iż nie miały one na celu uzyskania informacji przydatnych do rekultywacji terenu wyrobisk, lecz zmierzały do ocenienia przydatności piaskowca do celów budowlanych, a więc poprzez jego wydobycie i sprzedaż do osiągnięcia korzystnego wyniku ekonomicznego. Tej oceny nie zmienia fakt, iż na niewykorzystywaną część wyrobisk sam skarżący bądź za jego zgodą osoba trzecia, zwiozła ziemię.
Przywóz ziemi, jeśli zaistniał, pozostaje bez znaczenia dla oceny charakteru prac wykonywanych w czynnych wyrobiskach. Znajdujące się w aktach dokumenty zdaniem Sądu wskazywałyby na to, że skarżący zainteresowany był stroną ekonomiczną takiego przedsięwzięcia, nie zaś rekultywacją części wyrobiska, która w jego ocenie miała polegać na zebraniu skarp, a nie zasypaniu wyrobisk ziemią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zauważył również, iż bezspornym jest, że skarżący nie uzyskał i właściwie nie ubiegał się o uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny, podczas gdy w świetle art. 15 ust. 2a p.g.g. na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych (a taką kopaliną jest piaskowiec (art. 5 ust. 2)), jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: (1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha, (2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3, (3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych – wymagana jest koncesja udzielona przez starostę. Równocześnie z art. 104a p.g.g. wynika, że organ koncesyjny był jednocześnie organem nadzorczym władnym wydać decyzję nakazującą wstrzymanie działalności prowadzonej bez wymaganej prawem koncesji. Organem nadzorczym w sprawie był Starosta Ż., a skoro ustalono, że R.D. prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny pospolitej i nie posiadał koncesji w tym zakresie, prawidłowo organ I instancji nakazał wstrzymanie tej działalności, a organ odwoławczy utrzymując w mocy tę decyzję nie złamał prawa.
Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia własności działek, na których wydobywano kopalinę, ponieważ w art. 104a p.g.g. mowa jest o osobie prowadzącej koncesjonowaną działalność bez wymaganej koncesji, która jest jedyną stroną postępowania i jedynym adresatem takiego nakazu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszeń proceduralnych organu odwoławczego, WSA w G. podniósł, że skarżący do momentu wydania przez Starostę Ż. decyzji, nakazującej mu wstrzymanie działalności prowadzonej w S., aktywnie nie uczestniczył w postępowaniu. Dopiero po wniesieniu odwołania pełnomocnik złożył wnioski dowodowe.
Rozważając prawidłowość postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającego dopuszczenia wnioskowanych przez pełnomocnika skarżącego świadków, Sąd I instancji podkreślił, że dowodzić można fakty, w tezie dowodowej stwierdził, że świadkowie mają wykazać, iż nie wydobywał kopaliny. W ocenie Sądu taka teza była błędna. Świadkowie mieli również stwierdzić, że skarżący przywoził do S. kamienie i ziemię oraz zeznać jaki był charakter prowadzonych przez niego prac. Wniosek nie precyzował tez dowodowych w odniesieniu do każdego ze świadków, nie wskazywał, czy któryś z nich dysponował wiedzą fachową pozwalającą ocenić "charakter prowadzonych przez skarżącego prac".
W ocenie Sądu, ustalenie charakteru prac mogło być wynikiem ustalenia wykonywanych prac, a takiej tezy w piśmie pochodzącym od profesjonalnego pełnomocnika nie było. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu odwoławczego, iż wnioski dowodowe pojawiły się już po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Ponadto kwestia przywiezienia ziemi na teren wyrobisk, nie wpływała na ocenę charakteru i legalności prowadzonej przez skarżącego działalności w czynnych wyrobiskach. W związku z tym, Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, iż dowód z dokumentów zmierzał do przewlekania postępowania.
Skarżący przez blisko dwa lata miał dość czasu, by od swoich kontrahentów uzyskać dokumenty, na które powoływał się w trakcie postępowania. Ponadto wnioski skarżącego dotyczyły lat 2000–2003, podczas gdy organy oceniały sprawę wg stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji.
R.D. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzut "nieważności postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10, art. 77, art. 78 i art. 86 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono zawnioskowanych dowodów z zeznań świadków.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. dotyczącym "błędnej tezy dowodowej" dla zeznań świadków, którzy mieli zeznawać na okoliczność, że skarżący nie wydobywał kopaliny, a więc zdaniem Sądu nie było to dowodzenie faktu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wniosło o jej oddalenie w całości.
W piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż wniosek skargi kasacyjnej ma swą podstawę w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych względów.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym w stosunku do orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego określonych w art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", o niewątpliwie sformalizowanym charakterze. Z tego względu ustawodawca ograniczył możliwość jej sporządzania tylko do podmiotów określonych w art. 175 p.p.s.a., dysponujących stosownym cenzusem przygotowania prawniczego.
Wedle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisom dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy też w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
We fragmencie cytowanego wyżej przepisu zaczynającym się od słów "oraz zawierać" określone zostały tzw. elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.
W myśl art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc, co warto podkreślić, nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.). Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika powinność kasatora właściwego i precyzyjnego formułowania zarzutów adekwatnych w stosunku do zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Muszą one w szczególności wskazywać jakim to konkretnie przepisom prawa uchybił Sąd I instancji, na czym naruszenie danego przepisu polegało oraz gdy chodzi o przepisy postępowania, dlaczego powołane przez kasatora uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów wobec wyroku sądu I instancji, uzupełniania braków bądź niedopowiedzeń skargi kasacyjnej w tym względzie, czy też jakiegokolwiek jej sanowania. Skarga kasacyjna winna być sformułowana tak, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych ani potrzeby stawiania hipotez odnośnie intencji kasatora (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 18517; z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 23857 i wiele innych).
Niezbędne jest także zaakcentowanie, że w świetle poglądu dominującego dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela także skład rozpoznający niniejszą sprawę, wymienione w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "naruszenie przepisów postępowania" odnosi się do przepisów postępowania sądowego (por. np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2005 r. sygn. akt FSK 914/04, Lex 177030; wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 66/05, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP z. 1 z 2007 r., z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowskiej; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1204/06, Przegl. Pod. 2007/6/93; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 984/06, Lex 377569; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1007/06, Lex 377587; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 572/07, Lex nr 451651 i wiele innych).
W rezultacie podniesienie przez kasatora zarzutu tylko naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie może prowadzić już z założenia do skutecznego podważenia wyroku sądu administracyjnego. Działania sądu administracyjnego nie regulują przepisy postępowania administracyjnego. Powołanie zatem w konstrukcji skargi kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie administracyjne może nastąpić zatem wyłącznie w powiązaniu z wyeksponowaniem naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji konkretnego przepisu regulującego postępowanie sądowe.
Wymogu tego nie spełnia przedmiotowa skarga kasacyjna, która została sformułowana przy ograniczeniu się do przedstawienia zarzutu "nieważności postępowania z art. 145 § 4 pkt 4 w związku z art. 10, art. 77, art. 78 i art. 86 k.p.a.".
Tak sformułowany zarzut – jeżeli nawet przyjąć, że intencja kasatora zmierzała do oparcia się na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (choć kasator nie powołał wprost tego przepisu, ani też w ogóle art. 174 p.p.s.a.), nie spełniał warunków niezbędnych do przyjęcia, że został on skutecznie postawiony i nie mógł zatem podważyć wyroku Sądu I instancji.
Dla porządku dodać wypada, że do podważenia wyroku Sądu I instancji nie mogło też doprowadzić odwołanie się kasatora do art. 1 § 1 p.u.s.a. już z tego tylko powodu, że nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a., w którym winny zostać ukształtowane w pełni elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej – w szczególności zaś podstawa kasacyjna. Po upływie terminu wskazanego w art. 177 § 1 można wprawdzie przytaczać nowe uzasadnienie ale sformułowanych uprzednio w wymaganym terminie podstaw kasacyjnych.
Kończąc rozważania należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., a tylko w kwestii tego rodzaju nieważności postępowania (czyli postępowania sądowego) możliwe byłoby działanie sądu kasacyjnego z urzędu, niezależnie od sposobu sformułowania przez kasatora skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 8