Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/GI 1089/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalił skargę.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 14 maja 2008 r. w G. przy ul. T. (baza PKS) przeprowadzono kontrolę autobusu marki M. nr rej.[...]. Kierującym pojazdem był właściciel firmy transportowej I.-T. G. M., który realizował przewóz dzieci ze szkoły podstawowej nr [...] do miejscowości R. Ustalono, że pojazd stanowi własność G. M. Podczas kontroli kierowca okazał zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2005 r. o spełnieniu wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 3-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) na podstawie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy kierowcy ważnego bezterminowo oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy kierowcy ważnego do dnia [...] września 2007 r. W trakcie kontroli okazano także wypis z licencji, kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz zapis urządzeń rejestrujących prędkość oraz czas jazdy i postoju.
Ponieważ w przedmiotowym zaświadczeniu nie określono ważności orzeczenia lekarskiego, a orzeczenie psychologiczne utraciło ważność, pismem z dnia 23 maja 2008 r. Komendant Miejski Policji w G. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności wykonywania transportu drogowego z przepisami ustawy i przysługujących uprawnieniach procesowych. Jednocześnie organ I instancji zwrócił się do Starosty Powiatowego o nadesłanie m. in. wykazu pojazdów zgłoszonych przez przedsiębiorcę do licencji. W toku podjętych czynności organ ustalił, że G. M. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób i rzeczy i jest wpisany do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy B. pod nr [...]. Przedsiębiorca posiada licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem ważną do dnia 10 czerwca 2052 r. W dniu [...] czerwca 2007 r. wydano przedsiębiorcy ważne do dnia [...] czerwca 2012 r. wypisy z licencji. Do licencji zgłoszono 8 autobusów. W wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji, sporządzonym w dniu 3 lipca 2008 r. brak pojazdu, który był poddany kontroli.
Pismem z dnia 7 lipca 2008 r., doręczonym stronie w dniu 10 lipca 2008 r., organ zawiadomił o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dodatkowych dowodów i materiałów.
Pismem z dnia 9 lipca 2008 r. (wpłynęło w dniu 23 lipca 2008 r.) skarżący poinformował organ, że autobus o nr rej. [...] został zakupiony w 2007 r. i jest użytkowany w miejsce sprzedanego w tym roku innego autobusu, o czym poinformowano Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego (dalej: BOTM) w W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w G. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 8.500 zł za wykonywanie transportu z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy (500 zł) oraz za wykonywanie transportu pojazdem nie zgłoszonym do licencji (8.000 zł).
W wyniku wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na brak podstaw do nałożenia kary za naruszenie przepisów dotyczących dokumentacji pracy kierowcy.
Pismem z dnia 5 listopada 2008 r., skarżący wskazał m.in., że o fakcie, że kontrolowany pojazd nie figuruje w rejestrze został poinformowany dopiero w dniu 10 lipca 2008 r. i w dniu następnym wysłał stosowną informację do właściwego biura. Skarżący podał, że było to powtórne dokonanie zgłoszenia, gdyż urzędnicy stwierdzili, że poprzednie, dokonane listem zwykłym, nie dotarło do adresata. Zatem bez winy strony, pojazd w dniu skierowania zapytania nie figurował w rejestrze a skarżący nie miał świadomości tego faktu. W związku z powyższymi informacjami, organ I instancji w wyniku korespondencji z Dyrektorem BOTM Ministerstwa Infrastruktury ustalił, że przedsiębiorca dokonał zgłoszenia przedmiotowego pojazdu do licencji w dniu 15 lipca 2008 r. (data wpływu do biura) a wniosek został zarejestrowany w dniu 21 lipca 2008 r. Biuro nie posiada korespondencji świadczącej o wcześniejszym zgłoszeniu pojazdu.
Organ I instancji wezwał stronę do ustosunkowania się do wyjaśnień Dyrektora BOTM. Następnie w dniu [...] grudnia 2008 r., nr [...], wydał decyzję, którą nałożył na skarżącego karę w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Jako przyczynę uchylenia podano zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Komendant Miejski Policji w G. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji. W podstawie prawnej podano przepisy art. 93 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że przewóz wykonywany był pojazdem nie zgłoszonym do licencji, co dokumentuje pismo BOTM. Jako podstawę nałożenia kary wskazał art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Twierdzenia strony, że wymagane zgłoszenie zostało dokonane listem zwykłym oceniono jako niewiarygodne. W końcowej części wskazano, że jeżeli kara nie zostanie uiszczona w terminie 21 dni od dnia jej nałożenia, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odwołaniu od decyzji strona zawnioskowała o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji do czasu wydania decyzji ostatecznej oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła w szczególności, że organ nie odniósł się do argumentacji strony przedstawionej w poprzednich pismach i odwołaniach. Skarżący podkreślił, że kurs w dniu 14 maja 2008 r. był pierwszym przejazdem przedmiotowego pojazdu i data ta otwiera bieg 14 dniowego terminu do dokonania zgłoszenia. Ponownie wskazał, że zgłoszenia dokonał. Zarzucono także, że decyzja nie zawiera precyzyjnego wskazania podstawy prawnej nałożonej kary a uzasadnienie nie zawiera pełnej oceny materiału, starannego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej. Decyzja zawiera natomiast błędne pouczenie o środkach zaskarżenia (odsyłając w tym zakresie do sądu administracyjnego) i wadliwe twierdzenie o ostateczności decyzji.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji podano art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu odnosząc się do żądania wskazanego w odwołaniu podał, że wobec treści art. 93 ust. 3 i ust. 4 ustawy, nie ma możliwości modyfikacji postanowień ustawy. Natomiast odnosząc się do zarzutów uznał zasadność zarzutu dotyczącego wadliwości pouczeń o trybie zaskarżenia i wadliwości podanej podstawy prawnej, stwierdzono jednak, że uchybienia te w żaden sposób nie wyrządziły stronie szkody, strona korzystająca z pomocy prawnej skutecznie wniosła odwołanie a podstawa prawna do nałożenia kary istnieje.
Ponadto potwierdził twierdzenia organu I instancji, iż informacje funkcjonującego przy Ministrze Infrastruktury BOTM mają charakter dokumentów urzędowych i w sposób wiarygodny potwierdzają okoliczności i datę dokonania zgłoszenia. Strona nie przeprowadziła przeciwdowodu przeciwko twierdzeniom BOTM. Okoliczności te uznano za uzasadniające nałożenie kary na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy, w wysokości określonej w załączniku do ustawy pod pozycją 1.2.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżący podniósł m.in., że dokonał wymaganego zawiadomienia natomiast adresat nie odnotował jego wpływu. Wskazał, że gdyby organ odpowiednio wcześniej powiadomił stronę o tym, że pierwotne zgłoszenie nie dotarło do adresata, strona mogłaby je ponowić w ustawowym, 14 dniowym terminie. Ponadto wskazał, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów, przypisując domniemanie prawdziwości pisma Dyrektora BOTM, które nie ma statusu dokumentu urzędowego. Ponownie wskazał, że zgłoszenie winno być dokonane nie później niż w terminie 14 dni od dokonania pierwszego przewozu tj. w dniu kontroli.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że skarżący będący przewoźnikiem drogowym, wykonującym transport drogowy na podstawie licencji zobowiązany był zarejestrować autobus marki M. nr rej.[...]. Wskazana argumentacja skarżącego, iż dokonał on takiego zgłoszenie w terminie, lecz nie dotarło ono do adresata w ocenie Sądu I instancji nie odnosi skutku. Uznał, że skarżący powinien swój obowiązek wykonać tak, aby mógł udokumentować jego spełnienie przy wskazaniu, że przepisy ustawy nie nakładają na przewoźnika obowiązku dokonania zgłoszenia w jakiś szczególny sposób jednak ryzyko w tym zakresie obciąża zobowiązanego.
Ponadto stwierdził, że w sprawie brak jest dowodów, że wymagane zgłoszenie zostało dokonane wcześniej niż w dniu 11 lipca 2008 r. Sąd I instancji uznał, że nie można zarzucić organom, że przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, skoro strona, poza własnymi zapewnieniami, nie dysponuje żadnym innym środkiem na potwierdzenie faktu terminowego dokonania zgłoszenia zmiany. W tej sytuacji dane wynikające z ewidencji prowadzonej przez podmiot udzielający licencji są dostatecznie silnym dowodem i danie im wiary nie stanowi naruszenia zasad postępowania dowodowego.
Sąd I instancji wskazał, że dokonane w sposób możliwy do dowiedzenia zgłoszenie zmiany, miało miejsce niewątpliwie po upływie 14 dni od daty kontroli pojazdu. Tak więc również przyjęcie, że termin do dokonania zgłoszenia rozpoczął swój bieg w dniu kontroli, nie skutkuje uznaniem braku podstaw do nałożenia kary. Zarzut, że organ prowadzący postępowanie winien był poinformować stronę o stwierdzonym uchybieniu niezwłocznie i w celu umożliwienia terminowego dokonania zgłoszenia i obowiązkowi temu uchybił, w ocenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia w materiale sprawy. Zawiadomienie z dnia 7 lipca 2008 r., wystosowane do strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zostało stronie doręczone w dniu 10 lipca 2008 r. zatem w ocenie Sądu I instancji organ dopełnił obowiązków wynikających z przepisów procedury administracyjnej, związanych z zapewnieniem stronie udziału w postępowaniu i możliwości zgłaszania wniosków i dowodów. Wyjaśnił, że na organie kontrolnym nie ciąży obowiązek pouczania stron o ustawowych obowiązkach przewoźników i dbanie o to, by te obowiązki w terminie były spełniane.
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów związanych z wadami decyzji organu I instancji, m.in. braku właściwego pouczenia, stwierdził, że są one uzasadnione jednak nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji, ponieważ uchybienia te nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania.
Wobec obszerności i szczegółowości uzasadnienia decyzji organu odwoławczego Sąd nie podzielił przekonania strony skarżącej o wadliwości i brakach uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji zawiera ono zarówno szczegółowe opisanie stanu faktycznego i przeprowadzonych dowodów, ocenę dowodów jak i kwalifikację prawną stanu faktycznego, z podaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. M. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego tj.:
- a) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż samo dysponowanie pojazdem, bez jego faktycznego używania do wykonywania transportu drogowego, obliguje do zgłoszenia go do licencji, podczas gdy z treści brzmienia przepisu art. 14 ust. 1 wynika, iż przewoźnik zobowiązany jest zgłaszać organowi udzielającemu licencji zmianę danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania tj. w tym wypadku, od wykonania pierwszego przewozu osób, który miał miejsce w dniu kontroli;
- b) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 89b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie udokumentowanie zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia kontroli zgłoszenia pojazdu do licencji, uprawnia organ do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy, bez przeprowadzenia ponownej kontroli oraz wszczęcia z urzędu postępowania w tym zakresie, przed upływem ustawowego terminu na zgłoszenie, bez poinformowania kontrolowanego o obowiązkach wynikających ze stanu faktycznego;
- II. przepisów postępowania tj.:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych - decyzjami – jednakże kasacyjnymi. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego;
- c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji obarczona była istotnymi wadami takimi, jak:
- - brak pouczenia o trybie odwoławczym do organu II instancji i brak wskazania terminu do wniesienia odwołania, co stanowi naruszenie przepisów art. 107 § 1 k.p.a, w zw. z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.,
- - błędne wskazanie możliwości zaskarżenia decyzji I instancji, poprzez pouczenie, iż przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. [...] za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.,
- - błędne pouczenie o tym, że skarżona decyzja jest ostateczna, podczas gdy była to decyzja organu I instancji, od którego przysługuje odwołanie do organu II instancji, orzekającego już dwukrotnie w sprawie,
- - brak wskazania podstawy prawnej nałożenia kary,
- - brak wskazania podstawy prawnej wyliczenia kary;
- d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 7 i 11 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że utrzymana w mocy decyzja organu I instancji obarczona była istotnymi wadami takimi, jak: pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny zebranego materiału dowodowego, wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego oraz podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego;
- e) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że utrzymana w mocy decyzja obarczona była istotnymi wadami takimi, jak: przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i zastosowanie domniemań prawnych, w tym w szczególności domniemania prawdziwości, przysługującego dokumentom urzędowym, w stosunku do pisma stanowiącego wyłącznie informację o zawartości akt rejestrowych, tj. z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a., skutkujące przypisaniem skarżącemu odpowiedzialności za zarzucone mu naruszenie przepisów o wykonywaniu transportu drogowego, pomimo nie udowodnienia w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązku swojego nie dopełnił;
- III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie skierował do organu wydającego licencję, zwykłym listem priorytetowym, pisma zawierającego zgłoszenie pojazdu, którym wykonywany był przewóz w dniu kontroli, podczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jedynie, iż w organie nie odnotowano wpływu takiego pisma.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w zawiadomieniu z dnia 23 maja 2008 r. organ I instancji nie poinformował go o wszczęciu z urzędu postępowania z powodu naruszenia przepisów o zgłoszeniu pojazdu do licencji, tj. art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zatem w ocenie skarżącego wszczęcie postępowania nie miało podstaw prawnych zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Organy uznały, iż data sporządzenia pierwszego zawiadomienia jest początkiem biegu postępowania wszczętego z urzędu, co nie wynika jednak z treści zawiadomienia, w którym organ nie wskazał żadnych dodatkowych zarzutów, a jedynie poinformował stronę o przysługującym jej prawie do złożenia pisemnych wyjaśnień, co do zarzutów z protokołu kontroli które dotyczyły wyłącznie kwestii zaświadczenia poświadczającego spełnienie wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 3-5 ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie skarżącego organ I instancji powinien poinformować stronę postępowania o znanych mu faktach, tj. w szczególności o rozszerzeniu katalogu zarzutów będących przedmiotem postępowania. Następnie stwierdził, że organ nie mógł wszcząć postępowania skutecznie ponieważ skarżący nie naruszył przepisów ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniając powyższe twierdzenia wskazał, że w dniu 14 maja 2008 r. skarżący odbywał swój pierwszy kurs a wszczęcie nastąpiło w dniu 23 maja 2008 r. zatem od kontroli minęło dopiero 9 dni. Reasumując wskazał, że pozostało mu 5 dni na wykonanie obowiązującego zgłoszenia. Oznacza to, że organ I instancji błędnie stosuje przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie wypełnia jego znamion. Ponadto wskazał, że gdyby dowiedział się, że nieskutecznie zgłosił przedmiotowy pojazd, w momencie wszczęcia postępowania z dnia 23 maja 2008 r. mógł wówczas doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Ponadto podniósł, że twierdzenie Sądu I instancji, że organ kontrolny nie ma obowiązku pouczania stron o ustawowych obowiązkach przewoźników i dbanie o to, by te obowiązki były spełnione, jest niezgodne z art. 89b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym "Kontrolujący ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 92 ust. 1 w zw. z art. 89b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym) oraz przepisów postępowania (art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 k.p.a.).
Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, skarżący podniósł, iż Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna były dotknięte istotnymi wadami. Organ zgromadził materiał dowodowy z naruszeniem przepisów postępowania oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, zastosował, z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a., domniemanie prawdziwości w stosunku do pisma stanowiącego wyłącznie informację o zawartości akt rejestrowych, a także błędnie przyjął, że skarżący nie zgłosił (zwykłym listem priorytetowym) do organu wydającego licencję nowego pojazdu. Podniósł też, że zaskarżona decyzja jest trzecią decyzją odwoławczą wydaną w tej sprawie, co przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym narusza zasadę zaufania oraz przekonywania. Ponadto utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, która zawierała błędne pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.
W związku z powyższym wypada na wstępie zauważyć, że zakres postępowania dowodowego oraz rodzaj podjętych w nim środków dowodowych wyznacza de facto przedmiot sprawy.
W stanie faktycznym sprawy organ ustalił, że skarżący w dniu kontroli, tj. 14 maja 2008 r. wykonywał transport drogowy autobusem marki M. nr rej.[...], co nie jest przedmiotem sporu, a jedynie to, czy przedmiotowy pojazd został w terminie zgłoszony do organu udzielającego licencji. Według skarżącego, zgłoszenie nastąpiło w terminie, lecz z przyczyn niezależnych od niego nie dotarło ono do adresata. Natomiast według organu zgłoszenie to nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Powstała między stronami rozbieżność zdań była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Uzyskany w wyniku tego postępowania materiał dowodowy nie potwierdził twierdzeń skarżącego. Organ ustalił, że skarżący posiada licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem i autobusem (wypis z dnia 26 czerwca 2007 r.), do której zgłosił 8 autokarów, wśród których, na dzień 3 i 11 lipca 2008 r., nie był wymieniony poddany kontroli pojazd. Pojazd jak wynika z informacji BOTM został zgłoszony do licencji w dniu 15 lipca 2008 r. (data wpływu pisma) i zarejestrowany w dniu 21 lipca 2008 r.
Zatem prawidłowo organ przyjął co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, że mimo przeprowadzenia postępowania dowodowego (z udziałem skarżącego), brak jest dowodów świadczących o tym, że skarżący dokonał zgłoszenia zmiany w terminie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wprawdzie przepisy ustawy o transporcie drogowym nie nakładają na przewoźnika obowiązku dokonania zgłoszenia w jakiś szczególny sposób, to jednak w przypadku wątpliwości ryzyko udowodnienia wywiązania się z nałożonego, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, obowiązku spoczywa na przewoźniku, który nie może notabene zasłaniać się brakiem wiedzy w tym zakresie. Podejmując działalność gospodarczą skarżący powinien był zapoznać się z przepisami prawa, a także mieć świadomość skutków ich naruszenia. Skoro skarżący oprócz składanych zapewnień nie wykazał, że dokonał wcześniejszego zgłoszenia zmian niż to wynika z ewidencji organu udzielającego licencji, w sposób, który by przekonał organ, a z drugiej strony, podjęte przez organ działania we własnym zakresie również nie przyniosły oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, to nie może on czynić organowi zarzutu naruszenia obowiązujących w postępowaniu zasad czy też przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu.
Przekazana przez podmiot udzielający licencji informacja stanowiła jedyny dowód na okoliczność zgłoszenia do licencji przedmiotowego pojazdu i nie została w żaden sposób podważona. Powyższe ustalenia organu znalazły swój wyraz w decyzji, wraz z podaniem prawnych i faktycznych motywów rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, iż z punktu widzenia poprawności pojętego przez organ rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje fakt dwukrotnego uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ jest to prawnie dopuszczalne. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest dążenie do prawdy materialnej, co niewątpliwe łączy się z obowiązkiem podejmowania przez organ wszelkich niezbędnych środków w celu prawidłowego załatwienia sprawy, co z kolei może się wiązać z uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Natomiast jeśli idzie o zarzut braku w decyzji I instancji prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, aczkolwiek uzasadniony, to jednak słusznie Sąd I instancji zauważył, iż nie miał on żadnego wpływu na wynik sprawy. Błędne pouczenie mogłoby mieć znaczenie jedynie wówczas, gdyby skarżący został pozbawiony w sposób efektywny prawa do wniesienia odwołania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mimo błędnego pouczenia organ odwoławczy rozpatrzył sprawę merytorycznie.
Podsumowując, stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do uznania, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, iż zarówno treść zarzutu jak i towarzysząca mu argumentacja prowadzi do wniosku, że skarżący tym sposobem próbuje podważyć ustalenia faktyczne, a nie błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, co w świetle art. 174 p.p.s.a. jest niedopuszczalne.
Wyznaczenie wyraźnych granic pomiędzy ustawowymi podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniany próbą zwalczania ustaleń faktycznych. W związku z wzajemna relacją obu tych podstaw rozpoznanie zarzutu opartego na naruszeniu prawa materialnego może nastąpić jedynie na podstawie stanu faktycznego, który nie nasuwa zastrzeżeń z punktu widzenia jego zupełności. Dopiero wówczas jest możliwa bowiem miarodajna ocena trafności dokonanej subsumcji.
Skarżący podniósł, iż jego zdaniem, wykładnia art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że samo dysponowanie pojazdem, bez jego faktycznego używania do wykonywania transportu drogowego, nie obliguje do zgłoszenia go do licencji, z czym co do zasady należy się zgodzić. Należy jednak zauważyć, iż podstawą orzekania był inny stan faktyczny. Sąd I instancji przyjął, za organem, że skarżący używał do wykonywania transportu drogowego pojazdu, który w dniu kontroli jak też w ciągu następnych 14 dni nie został zgłoszony do organu udzielającego licencji.
Tym samym prowadzenie rozważań na temat czy samo dysponowanie pojazdem, bez jego faktycznego używania do wykonywania transportu drogowego, obliguje do zgłoszenia go do licencji, ma charakter czysto hipotetyczny, bez związku z przedmiotem sprawy. Skarżący, pod pozorem błędnej wykładni prawa materialnego, w istocie polemizuje z ustaleniami faktycznymi.
Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 89b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny, który nie został skutecznie podważony, uzasadniał zastosowanie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy i uprawniał organ do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (....) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłosić organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, a więc m.in. w zakresie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.
Brak jest także podstaw do przyjęcia, że jedynie ponowne przeprowadzenie postępowania kontrolnego oraz wszczęcie z urzędu postępowania w tym zakresie, przed upływem ustawowego terminu na zgłoszenie zmian oraz poinformowanie kontrolowanego o obowiązkach wynikających ze stanu faktycznego, pozwoliłoby na zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Wynikający z art. 89b ust. 2 powołanej ustawy obowiązek zapoznania kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy odnosi się przede wszystkim do czynności kontrolnych i nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku przestrzegania przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.