Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1192/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W) uwzględnił skargę B K na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) zawarte w piśmie z dnia [..] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Dnia 19 stycznia 2011 r. B K złożyła w P Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.
Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. Kierownik P Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił B K przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r. Organ uznał, że skarżąca w rzeczywistości planuje nasadzenia do założenia plantacji choinek, a nie na matecznik do pozyskiwania zrzezów i do produkcji sadzonek, jak to sformułowała we wniosku. Skoro zaś – zgodnie z rozporządzeniem – plantacje choinek zostały wyłączone jako koszt kwalifikowalny objęty finansowaniem w przedmiotowym działaniu (odpowiednio przepis § 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia) – dofinansowanie skarżącej nie przysługuje. Organ doszedł do takiego wniosku po analizie planowanej ilości sadzonek, areału nasadzenia, rozstawu drzewek, prognozowanych efektów produkcji i cen sprzedaży oraz technologii produkcji.
W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził, że do naruszenia prawa nie doszło. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedsięwzięcie skarżącej jest nieuzasadnione ekonomicznie, a co za tym idzie niewiarygodny jest również cel założenia plantacji oraz przeznaczenie drzewek. Należy zatem uznać, że plantacja jodły będzie służyła produkcji choinek (drzewek bożonarodzeniowych), więc założenie takiej plantacji nie może stanowić kosztu kwalifikowalnego w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych".
WSA w W uwzględniając skargę stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa.
Organy, rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy, doszły do przekonania, będącego podstawą odmowy udzielenia pomocy, że zamiarem skarżącej będzie założenie plantacji jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na produkcję choinek (drzewka bożonarodzeniowego). Skoro zaś koszty założenia plantacji choinek zostały wyłączone jako koszt kwalifikowalny objęty finansowaniem to odmowa przyznania dofinansowania w ramach działania Modernizacja gospodarstw wiejskich miała uzasadnienie prawne.
Przekonanie to organy uzyskały poprzez zestawienie kilku faktów, w szczególności zmiany technologii i rodzaju produkcji (z produkcji z nasion na produkcję ze zrzezów), rozstawu rozsady sadzonek jodły, braku zaplecza do prowadzenia produkcji (co do zapewnienia odpowiedniej temperatury i wilgotności), bardzo dużego ryzyka możliwości niepowodzenia inwestycji uprawy ze względów klimatycznych, technologicznych i ekonomicznych (przedstawiono koszty i zaproponowane przez Wnioskodawczynię ceny zbytu wyprodukowanych sadzonek w realiach aktualnych cen na rynku szkółkarskim).
Zdaniem Sądu, organy dopuściły się naruszenia procedury, ponieważ nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i dokonały jego swobodnej interpretacji, ponadto nieprawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.
Mianowicie, organy mimo wielokrotnych pism skarżącej odnoszących się do charakteru nasadzeń i wbrew jej twierdzeniom, że projektowana przez Wnioskodawczynię plantacja będzie miała na celu produkcję sadzonek, a nie choinek, swoją odmowę oparły na treści przepisu odnoszącego się do braku możliwości zakwalifikowania jako kosztu kwalifikowalnego kosztów założenia plantacji choinek.
Zdaniem Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy pochopnie, w sposób kategoryczny i ostateczny przesądziły o charakterze plantacji, którą zamierzała założyć skarżąca. Z treści wniosku, zgromadzonych dokumentów i opinii (przedstawionych przez wnioskodawczynię oraz uzyskanych przez organ) wynika, że planowana plantacja, mająca na celu pozyskiwanie sadzonek jodły ze zrzezów, jest przedsięwzięciem w dużym stopniu ryzykownym ekonomicznie. Ten wniosek, który wywiódł organ w swoich rozstrzygnięciach, był podstawą do uznania, że skoro produkcja założona przez skarżącą nie ma uzasadnienia ekonomicznego, jej zamysł jest inny i wnioskodawczyni zamierza w rzeczywistości prowadzić plantację choinek, bowiem tylko taka plantacja przy wskazanych we wniosku założeniach nasadzeń, produkcji i cen będzie uzasadniona ekonomicznie.
Sąd wskazał, że organ nie jest w stanie uzasadnić przed czasem zakończenia projektu, że realizacja zamierzenia będzie pozostawać w sprzeczności z początkowym zamiarem. Wnioskodawca również nie może udowodnić przed okresem zakończenia operacji, że produkowany będzie tylko materiał szkółkarski, nie zaś choinki.
W ocenie Sądu I instancji, jeżeli organ dochodzi do przekonania, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tj. że operacja nie spełnia wymagań określonych w programie, a w szczególności nie jest uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów oraz, nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celów działania, o którym mowa w rozporządzeniu, podstawą odmowy przyznania pomocy powinien być brak spełnienia tych właśnie warunków.
Natomiast nie jest dopuszczalne, aby podstawą odmowy było domniemanie organu, wywiedzione z braku ekonomicznych podstaw rozpatrywanego projektu, że działanie wnioskodawcy będzie odmienne, niż zakładane we wniosku o udzielenie pomocy. Odmowa przyznania pomocy musi być podyktowana faktami wynikającymi z zebranego materiału dowodowego, nie może zaś wynikać z przeświadczenia o chęci wprowadzenia organu w błąd.
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 października 2007 r. poprzez uznanie, że przepis § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania pomocy, bowiem zdaniem Sądu, jeżeli organ dokonuje oceny ekonomicznej i w związku z nią kwestionuje kwalifikowalność kosztów, podstawę odmowy przyznania pomocy powinien stanowić przepis § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego;
- 2) przepisów postępowania, a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), polegające na uznaniu że: "odmienne traktowanie wyjaśnień Wnioskodawcy z powodu braku uzasadnienia ekonomicznego dla działań przez niego podejmowanych kłóci się z obowiązkiem stania na straży praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiały dowodowego", podczas gdy organ dokonał swobodnej (a nie dowolnej) oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy skarga, jako niezasadna, powinna być oddalona stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności z art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego, gdyż wykluczenie tego rodzaju naruszeń w postępowaniu przed organami i Sądem I instancji daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ramach naruszeń prawa procesowego skarga kasacyjna stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 u.w.r.w. polegający na tym, że WSA w W błędnie przyjął, że organy ARiMR wydając zaskarżony akt dokonały dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji, gdy ta ocena nie była dowolna i w ten sposób doszło do błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi, zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W ocenie NSA tak postawiony zarzut jest nietrafny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przedmiotem skargi nie była decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ale akt z zakresu administracji publicznej wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taki przedmiot zaskarżenia wynika wprost z treści art. 22 ust. 4 u.w.r.w., bowiem pomoc w ramach programów obejmujących modernizację gospodarstw rolnych, a taki charakter miał projekt realizowany przez B K, jest przyznawana na podstawie umowy, co wynika z art. 22 ust. 1 u.w.r.w. W tych przypadkach, gdy prawo przewiduje umowę jako podstawę przyznania pomocy, odmowa jej przyznania następuje w drodze informacji organu, w której należy podać przyczyny odmowy udzielenia tej pomocy. Od takiej informacji (aktu) wnioskodawcy przysługuje na podstawie art. 22 ust. 4 u.w.r.w. skarga do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych dla aktów i czynności o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro tak, to podstawą prawną orzekania Sądu I instancji nie były przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., ale art. 146 § 1 p.p.s.a. Zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. jak wskazuje skarga kasacyjna, ale mógł naruszyć art. 146 § 1 tej ustawy.
Z tego powodu przyjąć należy, że zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. jest zarzutem, dla którego brak podstawy prawnej. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował, a Sąd II instancji nie może kontrolować poprawności stosowania przepisów, które nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Mylne wskazanie w przedostatnim zdaniu uzasadnienia wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. nie oznacza, że podstawą wyrokowania były te przepisy, skoro z treści uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji kontrolował akt, czyli informację o odmowie udzielenia pomocy, wskazany w art. 22 ust. 3 u.w.r.w. Konsekwencją takiego stanu rzeczy musi być stwierdzenie, że Sąd II instancji nie może poddać kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia treści art. 146 § 1 p.p.s.a., skoro skarga kasacyjna nie wskazuje tego przepisu jako podstawy kontroli ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu, bowiem w obu sytuacjach odnosi się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Ponieważ skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a jej zarzuty i podstawy kasacyjne wyznaczają granice sprawy rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym, to Sąd II instancji nie może wychodzić poza te podstawy i zarzuty, które określa sama strona. W innym wypadku działanie Sądu II instancji naruszałoby prawo. Z tych powodów zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niemający prawnego uzasadnienia.
Podobnie należy odnieść się do zarzutu podnoszącego naruszenie prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie buduje ten zarzut na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 17 października 2007 r. W tym przypadku także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. nie może być tym przepisem, który został naruszony przez Sąd I instancji, bowiem sprawa administracyjna objęta kontrolą tego sądu nie dotyczyła decyzji, zatem poprawnie skonstruowany zarzut powinien być oparty na właściwej podstawie prawnej.
Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.