Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w A. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] lutego 2015 r. w A. w A., którą objęto okres od [...] czerwca 2013 r. do [...] lutego 2015 r., stwierdzono nieprawidłowość, polegającą na niedopełnieniu obowiązku wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego, określonego w piśmie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie zarejestrowania 3 transakcji wbrew zapisom § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1210 ze zm.).
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Generalny Inspektor Informacji Finansowej nałożył na A. w A. karę pieniężną w wysokości 15 000 zł za niedopełnienie wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego.
Organ stanął na stanowisku, że powyższe zaniechanie wyczerpuje znamiona czynu wskazanego w art. 34a pkt 6 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (teks jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 299; dalej: ustawa).
Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z art. 34c ust. 5 oraz art. 34a pkt 6 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 2 i ust 3a oraz art. 34c ust. 1 i ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania A. w A. uchylił decyzję Generalnego Inspektora Informacji Finansowej z dnia [...] grudnia 2017 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedopełnienie obowiązku wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego, w związku z kontrolą przeprowadzoną na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że załączony wydruk z wypisu rejestru REGON, który wskazuje na formę prawną Zakładu Obsługi Gminy jako gminną samorządową jednostkę organizacyjną, potwierdza niemożność zastosowania wyłączenia rejestracji transakcji na podstawie art. 8 ust. 1e oraz art. 9d ust. 1 ustawy.
Minister Rozwoju i Finansów zauważył, iż organ I instancji nie ocenił dotychczasowej działalności Banku pozytywnie, co przełożyło się na wysokość nałożonej kary. Zmniejszając karę ustaloną na poziomie 15 000 zł w decyzji organu I instancji, Minister Rozwoju i Finansów kierował się obniżeniem dochodu A. w A. za 2016 r., czym w swojej ocenie zmniejszył jej dolegliwość.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. w A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy faktycznej i prawnej.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Komisji Nadzoru Finansowego stwierdzono zarejestrowanie w rejestrze transakcji w dniu [...] stycznia 2015 r. trzech przelewów dokonanych przez Zakład Obsługi Gminy w R., w tym: na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 185 414,10 zł z dnia [...] grudnia 2014 r., na rzecz kontrahenta 104 tys. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz jeden na własne konto – z dnia [...] grudnia 2014 r. kwota 133 703,13 zł. Rejestracji powyższych przelewów Bank dokonał z ostrożności proceduralnej albowiem, stosownie do art. 9d ust. 1 ustawy mógł odstąpić od rejestracji wymienionych wyżej przelewów, jako dokonanych przez organ samorządu terytorialnego. Dokonujący przelewów Zakład Obsługi Gminy w R. (jak wynika z załączonego do odwołania wypisu z rejestru REGON) nie ma osobowości prawnej i zdolności sądowej.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że celem kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy w dniach od [...] do [...] lutego 2015 r. była weryfikacja realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie realizacji obowiązków wynikających z ustawy. Kontrola wykazała nieprawidłowość polegającą na niewykonaniu zalecenia pokontrolnego w zakresie wprowadzania danych do rejestru transakcji zgodnie z wymogami § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. a mianowicie Bank zarejestrował z opóźnieniem 3 transakcje.
Odwołując się do art. 34a pkt 6, art. 8 ust. 1, ust. 1e pkt 6) i art. 9d ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że przepis art. 9d ust. 1 pkt 2 lit. a/ zawiera zamknięty katalog podmiotów, bez możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej zawartych w nim definicji. Organem samorządu gminnego jest rada gminy, wójt, burmistrz jak też prezydent miasta natomiast organem tym nie są gminne samorządowe jednostki organizacyjne.
Obowiązek rejestracji nie dotyczy transakcji m.in. organów samorządu terytorialnego, do których nie należy gminna samorządowa jednostka organizacyjna. Natomiast wydruk z wypisu rejestru REGON wskazuje na formę prawną Zakładu Obsługi Gminy jako gminną samorządową jednostkę organizacyjną, co potwierdza niemożność zastosowania wyłączenia rejestracji transakcji na podstawie art. 8 ust. 1e oraz art. 9d ust. 1 ustawy.
W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, że wbrew przekonaniu skarżącej, nie miała ona prawnych podstaw do zwolnienia z obowiązku rejestracji transakcji zleconych przez Zakład Obsługi Gminy R..
Zdaniem Sądu I instancji, decyzja w zakresie w jakim nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych nie nosi znamion dowolności. Organ działał w granicach prawa i uzasadnił wysokość wymierzonej kary wskazując przesłanki, którymi się kierował.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. w A. żądając jego uchylenia i rozpoznania skargi na podstawie art.188 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a mianowicie:
- 1) art. 8 ust l e pkt 6 oraz art. 9d ust. l pkt 2a ustawy poprzez jego nie zastosowanie w stosunku do transakcji wykonanych w imieniu Gminy R. przez działający z jej pełnomocnictwa (nieposiadający osobowości prawnej) Zakład Obsługi Gminy;
- 2) art. 95-99 kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe uznanie, jakoby pełnomocnik Gminy działał w imieniu własnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przeprowadzona w dniach [...] –[...] lutego 2015 r. kontrola, stwierdziła w dacie [...] stycznia 2015 r. wpis do rejestru transakcji "podejrzanych" trzech przelewów Gminy R. z [...] i [...] stycznia 2014 r. wykonanych przez działających w jej imieniu, nieposiadający osobowości prawnej Zakład Obsługi Gminy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie transakcje te jako przelewy Gminy mogły korzystać ze zwolnienia z obowiązku rejestracji na podstawie art 8 ust. 1e oraz art. 9d ust. 1 ustawy. Brak było zatem podstaw do powiązania powyższego faktu z zaleceniami pokontrolnymi KNF z [...] sierpnia 2013 r. w zakresie przestrzegania przepisów Rozporządzenia Ministra Finansów z 21 września 2001 r., oraz do uznania znamion czynu wskazanego w art. 34a pkt 6 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony – w tym przypadku organ – w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi formalne.
Za niemogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 95-99 kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe uznanie, jakoby pełnomocnik Gminy działał w imieniu własnym. W petitum skargi kasacyjnej określono zakres naruszonych przepisów kodeksu cywilnego bez wskazania konkretnych przepisów (artykułów i ich jednostek redakcyjnych), których dotyczy naruszenie. Niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, których konkretnie przepisów dotyczy zarzut skargi kasacyjnej stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie uzupełnia tak sformułowanego zarzutu, co uniemożliwia jego ocenę.
W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 – publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną był art. 34a pkt 6 ustawy, zgodnie z którym instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która nie dopełnia obowiązku wykonania w terminie wniosku lub zalecenia pokontrolnego podlega karze pieniężnej.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy instytucja obowiązana przeprowadzająca transakcję, której równowartość przekracza 15 000 euro, ma obowiązek zarejestrować taką transakcję również w przypadku, gdy jest ona przeprowadzana za pomocą więcej niż jednej operacji, których okoliczności wskazują, że są one ze sobą powiązane i zostały podzielone na operacje o mniejszej wartości z zamiarem uniknięcia obowiązku rejestracji.
Wprowadzenia transakcji do rejestru transakcji powinno nastąpić w terminie określonym w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej (Dz.U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1210), zgodnie z którym dane do rejestru transakcji, o którym mowa w ust. 1, zwanego dalej "rejestr", wprowadza się bezzwłocznie, nie później jednak niż następnego dnia roboczego po zrealizowaniu transakcji.
Zgodnie z art. 8 ust. 1e pkt 6 ustawy obowiązek rejestrowania transakcji, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy przypadków określonych w art. 9d ust. 1.
Z kolei art. 9d ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy stanowi, że instytucje obowiązane, przy uwzględnieniu ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, mogą odstąpić od stosowania przepisów art. 8b ust. 3 pkt 1-3 w stosunku do organów administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego oraz organów egzekucyjnych.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.
Skarżący Bank nie zarzuca, że kwestionowane transakcje zostały wprowadzone do rejestru transakcji po terminie określonym w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2001 r. w sprawie określenia wzoru rejestru transakcji, sposobu jego prowadzenia oraz trybu dostarczania danych z rejestru Generalnemu Inspektorowi Informacji Finansowej. Podnosi natomiast, że Zakład Obsługi Gminy, którego transakcje zarejestrowane zostały z opóźnieniem dział w strukturze gminy zatem jego transakcje nie były objęte obowiązkiem rejestracji. Istotnie Zakład Obsługi Gminy jest jednostką organizacyjną pozostającą w strukturze gminy, która nie posiada osobowości prawnej oraz zdolności sądowej, choć jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie. Nie budzi natomiast wątpliwości, że nie jest on organem gminy.
Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że art. 9d ust. 1 ustawy (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera zamknięty katalog podmiotów, w stosunku do których instytucja obowiązana może odstąpić od określonego w art. 8 ustawy obowiązku rejestrowania transakcji i przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Zauważyć także należy, że A. w A. dokonując rejestracji przedmiotowych transakcji winien był zachować termin do dokonania tej czynności, a nałożona kara dotyczy właśnie opóźnienia w ich zarejestrowaniu, którego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.