Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 829/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18%, wydanego M. W. prowadzącej sklep spożywczy w [...], gmina [...].
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że do dnia 31 maja 2008 r. M. W. nie dopełniła obowiązku wynikającego wprost z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.) i nie dokonała wpłaty kolejnej raty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skutkowało to stwierdzeniem przez organ I instancji wygaśnięcia zezwolenia z dniem 31 maja 2008 r. Zmiany tej oceny nie uzasadniała podnoszona przez M. W. okoliczność, że opłata za korzystanie z zezwolenia została przez stronę uiszczona w dniu 2 czerwca 2008 r. (poniedziałek), to jest w pierwszym dniu roboczym po przypadającym w sobotę dniu 31 maja 2008 r., a zatem działanie takie było zgodne z art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: Kpa.).
Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 wygasa w przypadku nie złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 11 ust. 4 lub nie dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 11 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 11 ust.
7. Istota sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia czy uiszczenie przez skarżącą drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu w dniu 2 czerwca było działaniem z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 11 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czy też brak podstaw do takiego zakwalifikowania tego działania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie we wspomnianym zakresie wymaga odwołania się do art. 57 § 4 Kpa., który stanowi, że "Jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie odnośnie uznawania soboty za dzień wolny od pracy, Sąd I instancji podzielił ten z poglądów judykatury – zawarty także w zaskarżonej decyzji – który głosi, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, iż sobota jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji wykazał, iż skarżąca miała faktyczną możliwość uiszczenia opłaty na rachunek gminy za pośrednictwem wskazanych placówek pocztowo-bankowych pracujących w soboty.
Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji nie naruszyły zarzuconych przez skarżącą przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 i 8 Kpa. w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła M. W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
- I. naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie węższym niż granice sprawy, poprzez zaniechanie zbadania zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 Kpa.,
- II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa., w konsekwencji uniemożliwiające jego merytoryczną ocenę w postępowaniu kasacyjnym,
- III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 Kpa., mające wpływ na wynik postępowania poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami uwzględniania słusznego interesu obywateli i pogłębiania zaufania,
- IV. naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zd. 1 Konstytucji RP, poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa skarżącej do rzetelnego procesu.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że uwzględniając treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji miał obowiązek rozpatrzyć z urzędu zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 Kpa., zaś w sytuacji, gdy zarzut ten został podniesiony w skardze, to jego całkowite pominięcie należy uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Takie działalnie Sądu I instancji naruszało także art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem trudno weryfikować zasadność zapatrywań Sądu w zakresie gwarancji praw strony postępowania administracyjnego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro zapatrywania te w żaden sposób nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia procedury sądowoadministracyjnej naruszały prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie budzi wątpliwości, że organy administracji publicznej miały podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowych zezwoleń na sprzedaż alkoholu, jednakże badanie tej podstawy (do czego ograniczył się Sąd I instancji) mogło nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że działania organów nie naruszyły podstawowych praw strony wynikających z naczelnych zasad Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie rzeczy na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a ciężar gatunkowy wytkniętych uchybień, określony przez kasatora jako rażący, uzasadnia jego zdaniem, zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 45 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 184 zdanie pierwsze tego aktu. Zdaniem kasatora, WSA nie rozważył podnoszonego przez skarżącą naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 i 8 Kpa. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, co znajduje oparcie w art. 183 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż nie jest ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji było stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18% w związku z niedopełnieniem przez nią obowiązku uiszczenia w terminie do dnia 31 maja 2008 r. drugiej raty opłaty za korzystanie z tego zezwolenia.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sens tego przepisu zawiera się w konieczności uprawdopodobnienia przez skarżącego, iż gdyby nie popełniony przez sąd błąd procesowy, wynik postępowania sądowego byłby inny (podobnie – J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis wyd. 2, str. 368 pkt 6, B. Gruszczyński [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, WoltersKluwer wyd. II, str. 387). Taka zależność nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, bowiem kontrolowane przez sąd wojewódzki niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie potwierdzało jedynie stan, który powstał z mocy prawa wskutek zaistnienia określonego i niekwestionowanego stanu faktycznego.
Zasadnicze znaczenie miała dla wyniku sprawy administracyjnej oraz sądowej jednoznaczna i niewymagająca interpretacji treść przepisu art. 18 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: ustawa), zgodnie z którym zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasa w przypadku m.in. niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 11 1 ust. 2 i ust. 5 ustawy w terminach określonych w art. 11 1 ust. 7 tego aktu. Stwierdzenie, że należna opłata nie została uiszczona w terminie właściwym dla kolejnej raty tej płatności, a więc w przypadku drugiej raty - w terminie do dnia 31 maja danego roku, skutkuje zatem ex lege wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a wydana przez właściwy organ decyzja w tym przedmiocie jako potwierdzająca jedynie, a nie kształtująca nowy stan rzeczy, ma charakter deklaratoryjny. Podkreślenia wymaga, że graniczne terminy płatności każdej raty określone są w art. 11 1 ust. 7 ustawy przez konkretny dzień kalendarzowy, co oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z terminem prawa materialnego, przez który należy rozumieć ustanowiony przepisem prawa materialnego termin do dokonania określonej czynności nie związanej z toczącym się postępowaniem administracyjnym.
Jak przyjmuje się w doktrynie, uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (B. Adamiak [w] Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, 6 wyd. str. 321). W konsekwencji uznać należy, że brak jest podstaw do przedłużania takiego terminu przy wykorzystaniu narzędzia, które daje przepis art. 57 § 4 Kpa. (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II str. 389). Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 14/10), z którym to poglądem należy się w pełni zgodzić, przepis art. 57 § 4 Kpa. nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, jakimi są terminy wskazane w art. 11 1 ust. 7 ustawy (tak samo: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt 897/08, wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09, LEX 573542, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 816/08).
Z omówionych względów dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 57 § 4 Kpa. - prawidłowa co do zasady, bowiem sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy – pozostaje niejako obok zasadniczego powodu, dla którego zaskarżony wyrok należy uznać za odpowiadający prawu, a mianowicie, że niedokonanie przez osobę, której udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych opłaty za to zezwolenie w wyznaczonym ustawą terminie skutkuje jego wygaśnięciem bez możliwości odwoływania się do zasad procesowych ukształtowanych przepisami rozdziału 10 Kpa. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego przez kasatora skutku zarzuty nierozważenia przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 7 i 8 Kpa. budowane na tle rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego dotyczącego wykładni przepisu art. 57 § 4 Kpa. Ma to tym większe znaczenie, że kasator nie kwestionował stanu faktycznego, w którym skarżąca nie uiściła opłaty za zezwolenie do dnia 31 maja 2008 r. i uznał za niebudzącą wątpliwości podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.
Tym samym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły zostać uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tak jak nie mogły zyskać uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP związane z zarzutami naruszenia prawa procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.