Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1959/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że A. Sp. z o.o. złożyła do [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w W. (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie pt. "Pensjonat z innowacyjną kliniką rehabilitacyjną dostosowaną do prowadzenia prac badawczo-rozwojowych" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006, Priorytet 2 Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw, Działanie 2.2 Wsparcie konkurencyjności produkcyjnej i technologicznej przedsiębiorstw, Poddziałanie 2.2.1 Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji.
Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała wnioskodawcę, że wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej. Po rozpoznaniu odwołania spółki od powyższej informacji Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] marca 2007 r. uznała złożone odwołanie za bezzasadne.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. spółka złożyła do Ministra Gospodarki wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uznając że pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. nie było decyzją administracyjną.
A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Gospodarki, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że udzielenie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw następuje na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej pomiędzy instytucją wdrażającą, działającą na zlecenie instytucji zarządzającej, a podmiotem ubiegającym się o wsparcie. Jeśli udzielenie pomocy finansowej następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy zawieranej między instytucją wdrażającą a podmiotem ubiegającym się o dotację, to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania, a czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjnoprawnego.
Organ uznał, że działania podejmowane przez Regionalną Instytucję Finansującą na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ stwierdził, że pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a., bowiem pismo to zawiera przekazywane przez Regionalną Instytucję Finansującą informacje, o których mowa w § 13 ust. 2 i § 14 ust. 5 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.).
Strona wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi niewłaściwe uznanie, że czynności związane z przyznaniem pomocy na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a w konsekwencji, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie nie następuje w formie decyzji administracyjnej.
Wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy regulujące tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw i stwierdził, że działania podejmowane przez PARP, jak również przez Regionalną Instytucję Finansującą, odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego zarówno pismo [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r., jak i pismo PARP z dnia [...] marca 2007 r., nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 107 k.p.a., tym samym nie służyły od nich środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności.
A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1959/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju w zw. z art. 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 104 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną co w konsekwencji skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi, naruszając art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a.,
- 2. niewłaściwe zastosowanie art. 156 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a., art. 61a pkt 1 k.p.a., art. 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6b ust. 10 i art. 6d ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP, na skutek uznania, że nie jest możliwe wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. działającej na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości,
- 3. niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1, § 13 ust. 1, § 13 ust. 2, § 13 ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z art. 1 k.p.a. i art. 26 ust. 2 (w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5) ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż RIF-y, w tym wypadku [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., nie zostały powołane z mocy prawa (art. 1 pkt 2 k.p.a.) - przywołanego rozporządzenia do podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach SPOWKP - wniosków finalnie rozstrzyganych przez instytucję zarządzającą (art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., art. 2 pkt 5 ustawy o NPR) - co stoi w sprzeczności z dotychczas ugruntowanym stanowiskiem NSA (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. - II GSK 206/07).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że decyzja [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. spełnia minimalne wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a. tak, aby uznać ją za decyzję administracyjną, tj. władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu.
Podstawą odrzucenia wniosku spółki ze względów formalnych był § 13 ust. 2 w zw. z ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 sierpnia 2004 r. Odrzucenie wniosku kończyło postępowanie w sprawie o udzielenie pomocy finansowej wywołane tym wnioskiem. Było rozstrzygnięciem indywidualnym, władczym i jednostronnym, wydanym przez podmiot wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Miało zatem charakter decyzji administracyjnej.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pismo Regionalnej Instytucji Finansującej - [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] lutego 2007 r. – w którym poinformowano skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej – jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę zaskarżonego wyroku, jako że Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, że ta informacja nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji, oddalając skargę na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Uczestnictwo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którą podmiot ten:
- - realizował zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich (art. 4 ust. 1),
- - uczestniczył w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent (art. 4 ust. 1a).
W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust.
- 1) ze wskazaniem:
po pierwsze, w § 13, że:
- - regionalna instytucja finansująca odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując przedsiębiorcę o tych uchybieniach, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2),
- - w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3), po drugie, w § 14, że
- - Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1),
- - Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2),
- - Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3),
- - Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust. 4),
- - po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5).
Należy podkreślić, że sporne "pismo" [...] Agencji Rozwoju Regionalnego z [...] lutego 2007 r. informujące, że wniosek skarżącej nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej zostało wydane w ramach kompetencji tej jednostki działającej jako regionalna instytucja finansująca, określonych w § 13 ust. 1-4 wyżej wspomnianego rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. Według § 13 ust. 2 tego rozporządzenia RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne lub niespełniający zasad techniczno-ekonomicznych pierwszego etapu oceny, informując wnioskodawcę o tych uchybieniach (z zastrzeżeniem ust. 3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny – w powołanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 – stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi Sądu zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W tej uchwale NSA uznał za niezbędne dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy" np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę".
Kierując się treścią art. 26 ustawy o NPR skład siedmiu sędziów przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno:
- - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania,
- - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.
Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - instytucję publiczną, należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej złożonej procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (są decyzjami administracyjnymi).
W rozpatrywanej sprawie sporne pismo pochodzi od RIF działającej w imieniu instytucji wdrażającej, na podstawie porozumienia zawartego z PARP i wspomnianego § 13 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 27 września 2004 r. W świetle tego przepisu RIF rozstrzyga o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, a więc w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. RIF, działając w ten sposób w ramach porozumienia z PARP i w ramach kompetencji przyznanych jej w § 13 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. nie jest podmiotem "prywatnym" lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.
Można dodać, że takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia na podstawie § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. wniosku o udzielenie dofinansowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07.
Uwzględniając zaprezentowaną wykładnię przytaczanych przepisów, Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oceni, czy Minister Gospodarki miał podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z [...] lutego 2007 r. o odrzuceniu wniosku A. Sp. z o.o. w W. z przyczyn formalnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt I orzeczenia).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt II na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).