Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 634/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, a także zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego R. S. koszty sądowe.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. S. karę pieniężną w łącznej wysokości 9 300 zł, za naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu oraz nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 92a ust. 1, 6 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 6.3.11, 6.3.12, 5.2.1, 5.2.2, 5.3.1, 5.3.2, 5.6.1, 5.6.2, 5.1.1, 5.1.2 oraz 8.4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.) – dalej: "u.t.d.".
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniach [...] – [...] stycznia 2016 r. przeprowadził kontrolę przedsiębiorstwa Transport, Handel R. S. z/s w Z. Przedmiotem kontroli uczyniono dokumenty przewozowe oraz dokumentację kierowców, związaną z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzania pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, przestrzeganiem przepisów dotyczących urządzeń rejestrujących – tachografów oraz inną dokumentację związaną z wykonywaniem przewozów drogowych. W dniu [...] stycznia 2016 r. z czynności kontrolnych sporządzono protokół, w którym szczegółowo opisano stwierdzone naruszenia obowiązujących regulacji, i na podstawie którego organ nałożył na R. S. karę pieniężną w drodze decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił opisaną na wstępie decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nałożył na R. S. kare pieniężną w wysokości 5 600 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie nałożył karę pieniężną za naruszenie lp.6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, gdyż wszystkie dane pobrane podczas kontroli nie wskazywały na przekroczenie 90 dni działalności pojazdów pomiędzy okresami sczytania danych z urządzeń rejestrujących.
Wobec powyższego brak było podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej w łącznej wysokości 4 000 zł. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona odwołaniem decyzja w pozostałej części była w pełni legalna, gdyż organ I instancji wykazał ponad wszelką wątpliwość i zgodnie z uregulowaniami k.p.a. stwierdzone naruszenia obowiązujących przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę wskazując, że w rozpoznawanej sprawie kwestia sposobu liczenia 28-dniowego okresu wczytywania danych z karty kierowcy, o którym mowa w § 4, ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych jest właśnie przedmiotem kontrowersji. Kwestia ta była zresztą przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, które ukształtowały jednolitą linię orzecznictwa w zakresie rozumienia ww. terminu. Powołując się na orzecznictwo Sąd I instancji podkreślił, że wskazany w rozporządzeniu Ministra Transportu z 23.08.2007 r. okres 28 dni na obowiązkowe pobranie danych z karty kierowcy obejmuje wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, a nie wszystkie kolejne dni. W rozpoznawanej sprawie pogląd ten co do zasady podziela także Główny Inspektor Transportu Drogowego, niemniej wątpliwości Sądu budzi, czy istotnie przy rozliczeniu okresu pobierania danych z kart kierowców: K. C., A. C., R. D., J. K, W. K., S. P., R. S. i A. W. uwzględnione zostały wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Oczywistym jest, że rejestracji podlega nie tylko czas, kiedy kierowca prowadzi pojazd, ale i ten, kiedy podlega obowiązkowi odpoczynku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w odniesieniu do każdego kierowcy zawarł stwierdzenie, że "zliczył dni zarejestrowanej działalności" i podał ich liczbę, konkludując, że w każdym z podanych przypadków przekroczono liczbę 28 dni na wczytanie danych z karty kierowcy. Wskazał również, że analizując sprawę brał pod uwagę, czy na danych cyfrowych została zarejestrowana aktywność, oraz czy zaświadczenia o działalności złożone do akt sprawy wskazywały na aktywność wymienioną w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006. W okazanych i poddanych analizie zaświadczeniach o działalności było zaznaczone, że dany kierowca "miał czas wolny od pracy lub odpoczywał", co w ocenie organu świadczy o tym, że działalność danego kierowcy była rejestrowana np. w celu odbycia odpoczynku lub przerwy. Na podstawie takiego opisu analizy danych w zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, jakiego rodzaju aktywność kierowcy wynikająca - zdaniem organu - z ewidencji czasu pracy, uzasadniała jej zaliczenie do dni rejestrowanej działalności, ani też, które konkretnie dni, kiedy karta nie była włożona do tachografu, w zakwestionowanym okresie i z jakiego powodu zostały w oparciu o ewidencję czasu pracy zaliczone do dni rejestrowanej działalności.
Nie sposób zatem ocenić, czy zakwestionowane przekroczenia terminu odczytu danych z kart kierowców faktycznie miały miejsce. Dodatkowo fakt ten utrudnia dołączenie wykresów tygodniowych pracy poszczególnych kierowców w wersji jednokolorowej kserokopii, co uniemożliwia prawidłowe odczytanie zawartych tam oznaczeń. Zaznaczono, że nie jest rolą Sądu ustalanie, czy wskazane przez organ dni pokrywają się z ilością dni rejestrowanej aktywności konkretnego kierowcy. To na organie orzekającym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekonywującego uzasadnienia treści rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Ograniczenie się wyłącznie do wskazania dat, w których nastąpiło pobranie danych, bez analizy ewidencji czasu pracy, aktywności kierowców nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia, że doszło do naruszenia wymogu wczytywania danych.
Organ winien był dokonać analizy odczytów z kart kierowców jak również ewidencji czasu pracy, z uwzględnieniem wystawionych zaświadczeń i dopiero na tej podstawie ustalić okresy, w których przedsiębiorca miał obowiązek rejestracji aktywności kierowcy, a następnie określić, czy doszło do przekroczenia terminu na odczytanie danych z karty kierowcy.
W tym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i uniemożliwia odniesienie się do stwierdzonych naruszeń. Z powyższych względów zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie naruszenia lp. 6.3.11 złącznika nr 3 do u.t.d. organ ograniczył się wyłącznie do wskazania dat, w których nastąpiło pobranie danych i w tym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne, podczas gdy z uzasadnienia uchylonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 wynika jednoznacznie, że organ:
- - przebadał każdy okres w którym stwierdzono uchybienie w postaci naruszenia obowiązku terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i uwzględnił przy obliczeniu każdego przypadku takiego uchybienia jedynie okres "dni zarejestrowanej działalności", wyłączając z niego "dni nierejestrowanej działalności" {gdzie nie można stronie przypisywać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadził pojazdu i nie podlegał obowiązkowi odpoczynku),
- - organ wydając rozstrzygnięcie oparł się na zapisach protokołu kontroli, zapisie danych cyfrowych oraz okazanych zaświadczeniach o działalności;
- - dodatkowo wyjaśniono, iż organ odwoławczy brał pod uwagę okoliczność, czy w danych cyfrowych okazanych do kontroli została zarejestrowana aktywność oraz czy okazane zaświadczenia o działalności stanowiły o aktywności o jakiej mowa w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, zatem uznanie adnotacji w okazanych zaświadczeniach o treści wskazującej, iż kierowca "miał czas wolny od pracy lub odpoczywał", za zapis świadczący iż działalność danego kierowcy była rejestrowana (np. w celu odbycia odpoczynku lub przerwy) nie powinno budzić wątpliwości.
A zatem brak było jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, jakoby stan faktyczny sprawy nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji było niepełne, gdyż organ opierając się wyłącznie na "dniach zarejestrowanej działalności" i wskazując sposób ich obliczenia (co sam organ wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji przy opisie ww. naruszeń str. 11, akapit 1 i kolejne decyzji) stwierdził bezspornie, iż naruszenie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce w 8 przypadkach, natomiast naruszenia z lp. 6.3.12 nie stwierdzono wcale.
Tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia w całości decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 9 300 złotych (stwierdzono 8 przypadków naruszenia z lp. 6.3.11 i 8 przypadków naruszenia z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) i nałożenia na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 5 600 złotych (organ odwoławczy stwierdził 8 przypadków naruszenia z lp. 6.3.11 oraz nie uznał żadnych przypadków naruszenia z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.).;
2) prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102 z 11.04.2006), art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. L. 168/6 z 2010), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128), poprzez ich błędną wykładnię polegająca na odmowie zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy musi doprowadzić do konstatacji, iż organ za podstawę naruszenia z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przyjął jedynie "dni zarejestrowanej działalności", do czego szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się przy stwierdzeniu rzeczonych naruszeń w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Natomiast analiza materiału dowodowego przy uwzględnieniu tylko: "dni zarejestrowanej działalności" musiała doprowadzić do konstatacji, iż naruszenie z 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. niewątpliwie miało w przedmiotowej sprawie miejsce 8 przypadkach i tym samym za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 9 300 złotych w całości i nałożenie na stronę przez organ odwoławczy kary pieniężnej w umniejszonej wysokości 5 600 złotych.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Przede wszystkim wymagają wnikliwego rozważenia zarzuty procesowe, gdyż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu zarzucił jej jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, natomiast w żadnym stopniu nie kwestionował zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów dotyczących liczenia częstotliwości pobierania danych z tachografu i karty kierowcy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz.U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128).
Sąd I instancji uchylając przedmiotową decyzję potwierdził zakres stosowania przepisów dotyczących pobierania danych z tachografu i kart kierowców, że dotyczą one zarejestrowanych dni pracy kierowców, przy czym stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ograniczającego się jedynie do dat, w których nastąpiło pobranie danych, bez analizy ewaluacji czasu pracy i aktywności kierowców nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia terminowego wymogu wczytywania danych z karty kierowcy.
Wbrew zarzutom organu nie została dokładnie przeprowadzona analiza odczytów z kart kierowców, jak również ewidencji czasu pracy z uwzględnieniem wystawionych zaświadczeń, a przynajmniej ta analiza nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby pozwalało to na prawidłową kontrolę stanu faktycznego, będącego podstawą wyznaczenia określonych kar administracyjnych za poszczególne naruszenia wskazane w przepisach prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną tej decyzji.
Sąd I instancji wskazał na powyższe uchybienia w zakresie postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego i zasadnie zarzucił organowi naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliły na rzetelną kontrolę sądowoadministracyjną.
Samo stwierdzenie przez organ, że wnikliwie przeanalizował wszystkie dowody uwzględniając wszystkie dostępne dane z tachografów, kart pracy kierowców, ewaluacji czasu pracy i dowody pobrania ww. danych z uwzględnieniem zaświadczeń o braku aktywności kierowców bez odnoszenia do poszczególnych naruszeń częstotliwości pobierania danych rodziło wątpliwości, czy istotnie naruszenia terminów pobierania danych odnosiło się tylko do zarejestrowanych dni pracy kierowców i początkowego dnia liczenia terminów.
Sąd I instancji wyczerpująco wyjaśnił swoje wątpliwości, konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i nie można mu zarzucić naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
Przekonanie skarżącego kasacyjnie organu, że nie naruszył przepisów postępowania w szczególności w zakresie szczegółowego omówienia dowodów i ich oceny (art. 80 k.p.a.) nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wymierzenie kary łącznej za wszystkie poszczególne naruszenia nie pozwalało na cząstkowe uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że niektórych naruszeń i wymierzonych za nie kar nawet sam skarżący nie kwestionował.
Zasadnie Sąd I instancji skupił się jedynie na numerach częstotliwości pobierania danych, za które wymierzono określone kary, a odnośnie pozostałych kar za inne naruszenia opisane w decyzji uznał rozstrzygnięcia za prawidłowe.
W tych warunkach nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił.