Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 722/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 608/13 oddalił skargę K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie torfu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. K. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.. "M." (dalej: skarżący) zwrócił się do Starosty W. o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny (torfu).

Wójt Gminy U. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. negatywnie uzgodnił udzielenie koncesji na wydobywanie torfu, w uzasadnieniu wyjaśniając, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., teren na którym planowana jest kopalnia torfu oznaczony jest symbolem "RZ" - teren przeznaczony pod łąki i pastwiska/użytki zielone. Prowadzenie działalności gospodarczej na terenach rolnych wymaga wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów tj. wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, zaś zmiana taka nie jest możliwa w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U..

K. W. złożył zażalenie, w którym wskazał, że nie zamierza podejmować działalności określonej przepisami Prawa geologicznego i górniczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy U..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z art. 23 ust. 2 pkt 2 Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2011 r., nr 163, poz. 981 ze zm.) wynika, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, organy te dokonują oceny dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą. W niniejszej sprawie zakres uzgodnienia dotyczy wyłącznie stwierdzenia przez wójta, czy zamierzona działalność nie narusza sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. (zapisy Studium zawarte zostały w uchwale Rady Gminy U. z dnia 18 grudnia 1995 r.). Projekt koncesji – dołączony do akt sprawy - nakładał na skarżącego szereg obowiązków z zakresu Prawa geologicznego i górniczego, tym samym nie można zgodzić się z wyjaśnieniami strony, że jej zamiarem nie było podejmowanie działalności na podstawie koncesji.

Teren, na którym planował skarżący wydobycie kopaliny (torfu), oznaczony jest symbolem "Rz" – łąki i pastwiska (użytki zielone). Bezspornym jest, że nieruchomość usytuowana jest w P. Obszarze Chronionego Krajobrazu. Koncesjonowanego wydobycia torfu nie można (jak proponuje skarżący) utożsamiać z budową stawu rybnego, gdyż są to dwie, zupełnie odrębne kwestie objęte różnymi regulacjami prawnymi. Zgodnie z zapisem Studium, w którym postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych np. torfowiska, obszary bagienne. Władze gminy poprzez studium podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów chronionych i innych. Zapisy omawianego Studium nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych i świadczą, że teren, na którym miałaby być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny (torfu) przeznaczono pod zupełnie inny cel.

K. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. zaskarżając postanowienie z [...] lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy U. z dnia [...] czerwca 2013 r. negatywnie uzgadniające udzielenie koncesji na wydobycie torfu, nie narusza prawa. Stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający – Wójta Gminy U. jest odpowiedzią na wystąpienie Starosty W. prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na wydobycie kopalin (torfu). Geologiczne i hydrogeologiczne warunki wydobycia torfu podane w punkcie 12. wniosku oraz pozostałe informacje zamieszczone we wniosku dowodzą, że skarżący zainteresowany jest uzyskaniem – na podstawie Prawa geologicznego górniczego - koncesji na wydobycie torfu. Treść wniosku skarżącego pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem zawartym w zażaleniu z dnia [...] czerwca 2013 r., że skarżący, nie zamierza podejmować działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze.

Twierdzenia o zamiarze tylko zagospodarowania i o "zbyciu nadwyżki torfu wydobytego podczas prowadzenia robót budowlanych przy budowie stawu" w ramach rolniczego – a tym samym zgodnego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. – wykorzystania działki, nie można zaakceptować z następujących przyczyn:

Przedmiotem uzgodnienia jest koncesja, o której mowa w Prawie geologicznym i górniczym, a nie zagadnienie ewentualnego docelowego sposobu wykorzystania terenu w związku z budową stawów rybnych i prowadzenia w tym zakresie określonej działalności. To skarżący zdecydował o zamiarze eksploatacji i wydobyciu torfu. Zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. są w tym zakresie jasne i jednoznaczne. Postuluje się w nich wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególna rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych (na przykład torfowiska).

W okolicznościach sprawy słuszne jest spostrzeżenie Wójta Gminy U., że przedstawiony mu do uzgodnienia projekt koncesji nie jest związany z prowadzeniem działalności rolniczej przez skarżącego, zaś zaplanowaną działalnością gospodarczą związaną z funkcjonowaniem kopalni na terenach rolnych.

Nieruchomość skarżącego zlokalizowana jest na terenie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, co stanowi dodatkowy argument do uznania, że postanowienia Studium i jego zapisy sprzeciwiają się ingerencji gospodarczej polegającej na eksploatacji torfu skutkującej zmianą naturalnego ukształtowania terenu i krajobrazu.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu przez Kolegium art. 7 i art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów pomijającą, że wydobycie torfu jest integralnie powiązane z budową stawów rybnych wyjaśnił, że to nie kwestia budowy tych stawów, ale sprawa uzgodnienia wydobywania kopalin (torfu) była przedmiotem zaskarżonego postanowienia.

Dalej Sąd wskazał, że dowody z dokumentów zgłoszonych i złożonych przy skardze, dopuszczonych na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. przez WSA w L. w trakcie rozprawy w dniu [...] listopada 2013 r., to jest decyzja Wojewody C. z dnia 21 września 1998 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie budowy stawów rybnych oraz postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu koncesji na wydobycie torfu ze złoża W. III na działce nr [...], nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r., które właściwie zinterpretowało zapisy komentowanego Studium. W niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, decydujące znaczenie miały zapisy omawianego Studium, a nie treść rozstrzygnięć innych organów.

Reasumując skład WSA orzekający w sprawie wyraził stanowisko, że w okolicznościach sprawy nie zasługiwały na aprobatę generalne wnioski skargi, że wydobycie torfu i prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie przez skarżącego nie zmienia przeznaczenia terenu jako użytku rolnego.

K. W. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną skarżący zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania:
2. a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie koniecznym ze względu na wydanie zaskarżonego postanowienia SKO w C. oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy U. z naruszeniem przepisowo o właściwości, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.;
3. b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA w L. rozważenia mimo braków zarzutów skargi, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez stronę przeciwna w sposób prawidłowy, pomimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. zaniechało ustalenia, czy udzielenie koncesji na wydobycie torfu przez skarżącego dotyczy gruntów pod wodami śródlądowymi, bądź też obszarów bezpośredniego lub potencjalnego zagrożenia powodzią;
4. c) art. 145 § 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy ustalony przez stronę przeciwną w zaskarżonym postanowieniu S.K.O. w C. został ustalony w sposób wystarczający i pozwalający na jego ocenę z mającymi w sprawie zastosowanie przepisami prawa materialnego, podczas gdy strona przeciwna z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. zaniechała ustalenia okoliczności faktycznych, takich jak wydanie następujących orzeczeń:
5. — decyzji Wojewody C. z [...] września 1998 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia K. W. pozwolenia wodno-prawnego odnośnie spiętrzenia wody w stawach rybnych w Wytycznym;
6. — decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stawów rybnych na działce nr [...] w W.;
7. — decyzji Starosty Powiatowego we W. z [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia K. W. koncesji na wydobycie torfu ze złoża Wytyczno II - blok II usytuowanego na działce gruntu [...] położonej w Wytycznym na obszarze 17 250 m2;
8. — decyzji Wójta Gminy U. z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu torfu podczas budowy stawów na działce numer [...] o powierzchni 20 000 m2 położonej w Wytycznym;
9. — postanowienia Marszałka Województwa L. z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu koncesji na wydobycie torfu ze złoża W. III na Działce nr [...] położonych w Wytycznym;
10. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisy, co było w sprawie konieczne, gdyż strona przeciwna z naruszeniem zasad wymienionych przez art. 7 i art. 77 k.p.a. doprowadziła do zaniechania ustaleń faktycznych koniecznych do majach w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego;
11. 2. przepisów prawa materialnego:
12. a) art. 23 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że udzielenie koncesji na wydobycie torfu na działce gruntu nr [...] położonej w Wytycznym wymagało uzgodnienia z Wójtem Gminy U., pomimo że brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że koncesja dotyczy gruntu pod wodami śródlądowymi bądź też obszarów zagrożenia powodziowego;
13. b) § 68 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez brak zastosowania tego przepisu, co było w sprawie koniecznym, dla oceny czy przeznaczenie gruntu rolnego pod zbiornik wodny (staw) - nie będący jeziorem lub zbiornikiem zaporowym, urządzeniami do regulacji poziomu wód - stanowi zmianę przeznaczania gruntu rolnego wymagającego wyłączenia gruntów pod stawami z produkcji rolnej w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych lub leśnych;
14. c) art. 7 i art. 23 ust. pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez wadliwą wykładnie tych przepisów oraz błędne przyjęcie, że udzielenie K. W. koncesji na wydobycie torfu ze złoża Wytyczno III byłoby sprzeczne ze sposobem wykorzystania działki gruntu nr [...] określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminu U., objętych uchwalą tej Gminy nr [...] z 28 grudnia 1995 r., przewidującym na tym terenie prowadzenie działalności rolniczej, podczas gdy postulowana przez stronę skarżącą koncesja na wydobycie torfu jest integralnie powiązana z rozpoczęta, już wcześniej budową stawów rybnych, a przez to w żadnym wypadku nie zmierza do zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu przewidzianego w wymienionym Studium, a nadto jest zgodna z przepisami Prawa budowlanego oraz Prawa wodnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. podtrzymał zarzuty i argumentację wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L..

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż najdalej idącym zarzutem jest zarzut określony w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej, a wskazujący na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości, które to naruszenie winno skutkować nieważnością orzeczeń wydanych w toku postępowania administracyjnego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną postanowienie wydane przez Wójta Gminy U. wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości wynikającym z błędnego zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i przyjęciem, że wydanie koncesji, o którą ubiega się kasator, wymaga uzgodnienia wyrażonego przez Wójta Gminy U. w formie postanowienia. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną powołany wyżej przepis prawa dotyczy kopalin wydobywanych z gruntów pod wodami śródlądowymi lub z obszarów pośrednio lub potencjalnie zagrożonych powodzią, a okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują aby koncesja miała dotyczyć takich gruntów czy obszarów.

W związku z powyższym podkreślić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast z treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wydając w dniu [...] czerwca 2013 roku postanowienie negatywnie uzgadniające udzielenie koncesji na wydobycie torfu, Wójt Gminy U. orzekał w oparciu o przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wydając w dniu [...] lipca 2013 roku postanowienie o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji wprost wskazuje na zastosowanie przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, a nie jak przyjmuje autor skargi kasacyjnej przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do treści art. 23 ust. 2 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania powołanych wyżej rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej, w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Oznacza to, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy zastosowały wskazany w skardze przepis prawa, a tym samym brak jest podstaw do uznania, iż wydanie postanowień nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, co prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania szczegółowo opisanych w punkcie 1 litera b, c i d petitum skargi kasacyjnej, to zauważyć należy, że dotyczą one zaakceptowania przez sąd administracyjny wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej z pominięciem okoliczności wynikających z załączonych do akt sprawy dokumentów szczegółowo opisanych w punkcie 1c skargi kasacyjnej. Ocena zarzutów dotyczących przepisów postępowania, winna uwzględniać ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie, który przyjęty przez Sąd I instancji stanowił podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, na którego kompletność i poprawność rzutuje treść art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazując kryteria, które winny określać kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego.

Przypomnieć więc należy, że stosownie do treści art. 23 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności, a kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 ustawy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Oznacza to, że o przeznaczeniu lub korzystaniu z nieruchomości, w przypadku opisanym w art. 7 ust. 2 ustawy, decyduje treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ewentualnie regulacje zawarte w odrębnych przepisach.

Trafnie więc Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, wskazujące na konieczność poddania analizie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na terenie której znajduje się nieruchomość kasatora pod kątem ustalenia, czy spełnia ona kryterium uzgodnienia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W ocenie NSA w postępowaniu administracyjnym mającym na celu ustalenie czy podjęcie przez stronę, wnoszącą skargę kasacyjną, działalności określonej we wniosku o udzielenie koncesji nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy uwzględnić całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który odnosi się do tak określonego kryterium uzgodnienia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie jeśli uwzględni się przy tym charakter prawny studium określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej, chociaż liczne ustalenia studium mogą pośrednio oddziaływać na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami.

W tym miejscu przypomnieć także należy, że studium określa politykę przestrzenną gminy przez ustalenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w wyniku ustalenia w studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podnieść należy, że obok ustaleń planistycznych będących podstawą przyszłych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze zasad i kierunków, rada gminy może w studium dokonać określenia przeznaczenia terenu, z tym, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w planie miejscowym, inne są bowiem jego skutki (vide wyrok NSA z 23.06.2014 r., II OSK 3154/13, wyrok NSA z 12.06.2014 r. II OSK 66/13 niepublikowane).

W związku z powyższym podkreślić należy, że Sąd I instancji dokonując oceny interpretacji treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dokonanej przez organy administracji publicznej, jednoznacznie stwierdził, że warunki i zasady prowadzenia polityki przestrzennej na terenie Gminy U. zostały określone w studium uchwalonym w 1995 roku. Odwołując się do treści zawartej w punkcie V.2 studium, Sąd I instancji wskazał, że "studium dopuszcza możliwość realizacji zbiorników wodnych dla celów rolniczych i rybackich, co nie przesądza o dopuszczalności budowy takich zbiorników na zasadzie-najpierw usunięcie złóż torfu, a później zalanie tych terenów wodą. W tym zakresie studium należy interpretować w ten sposób, że realizacja zbiorników wodnych jest możliwa, ale bez usuwania torfowisk." Zdaniem Sądu I instancji powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że koncesjonowanego wydobycia torfu nie można pogodzić z określonym w studium celem i sposobem wykorzystania nieruchomości (działki nr [...]).

Jednocześnie Sąd I instancji podnosi, ze działka skarżącego oznaczona numerem [...], według zapisów znajdujących w studium położona jest na obszarze, przeznaczonym pod łąki i pastwiska/użytki zielone.

W związku z powyższym zauważyć należy, że skoro Sąd I instancji dokonuje interpretacji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U. w odniesieniu do działki numer [...], to winien mieć także na uwadze dotychczasowe wykorzystywanie przez kasatora tej działki gruntu. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji dopuścił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentów załączonych do skargi. W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji, że przedstawione dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest wadliwe. Podkreślić należy, że skoro przedmiotem postępowania była kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia o negatywnym uzgodnieniu w zakresie wydania koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "W. III" zlokalizowanego na działce numer [...], to ocenie z punktu widzenia trafności argumentacji i przyjętych ustaleń faktycznych podlega także decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 2005 roku zmieniona decyzją z dnia 27 lipca 2010 roku o udzieleniu K. W. koncesji na wydobywanie kopaliny - torfu ze złoża "W. II-B.

II" zlokalizowanego na działce numer [...], a także postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] maja 2013 roku o pozytywnym zaopiniowaniu projektu koncesji Starosty W. dla K. W. na wydobywanie torfu ze złoża "W. III" zlokalizowanego na działce numer [...]. Zauważyć należy, że wskazane wyżej decyzje oraz postanowienie podejmowane były w okresie obowiązywania tego samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., dotyczyły tego samego podmiotu, obejmowały ten sam przedmiot działalności - koncesja na wydobycie torfu oraz dotyczyły złóż zlokalizowanych na tej samej działce numer [...]. Okoliczności te w ocenie NSA są istotne z punktu widzenia interpretacji treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy U., bowiem odnoszą się do tych samych zapisów, które w przeszłości stanowiły podstawę do wydania koncesji na wydobycie torfu ze złoża zlokalizowanego na tym samym terenie.

Stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że przy rozpatrywaniu sprawy decydujące znaczenie miały zapisy studium, a nie treść rozstrzygnięć innych organów, w ocenie NSA, wskazuje, iż Sąd I instancji nie ocenił znaczenia tych dowodów w sprawie w relacji do treści zapisów znajdujących się w studium i dotyczących działki numer [...], a także w odniesieniu do przedmiotu postępowania, którym jest uzgodnienie w sprawie wydania koncesji na wydobywanie torfu.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji mając na uwadze powyższe stanowisko oraz argumentację.

Odnosząc się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że zarzut dotyczący naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu jest z przyczyn wskazanych na wstępie całkowicie chybiony, ponieważ ani organy ani Sąd I instancji nie stosowały tego przepisu prawa przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Natomiast w zakresie dotyczącym pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, z uwagi na to, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia został podważony, odniesienie się do tych zarzutów byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.