Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 roku, sygn. akt III SA/Wr 660/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę R. W. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji tego organu o odmowie przyznania płatności na zalesianie.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2009. W dniu [...] września 2013 r. organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił skarżącej pomocy na zalesianie. Skarżąca nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego w G. (dalej: Kierownik), w trybie art. 154 kpa wniosek o zmianę decyzji wydanej w dniu [...] września 2013 r., poprzez przyznanie jej pomocy na zalesianie zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Uzasadniając ten wniosek strona wskazała, że zmiana decyzji jest zasadna ze względu na poczynione przez nią inwestycje na zalesienie określonego areału oraz możliwość dalszego powiększania obszaru leśnego, co leży w interesie społecznym.
Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z [...] września 2013 r. o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Organ wskazał, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 kpa nie może być pozytywnie rozpatrzone, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie.
Dyrektor decyzją z dnia [...] lipca 2014 uchylił w całości decyzję Kierownika z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] września 2013 r. odmawiającej przyznania stronie płatności na zalesianie oraz odmówił zmiany tej decyzji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wadliwe przyjęcie przez organ I instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Wskazano, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Załatwiając sprawę organ winien był odmówić zmiany decyzji, a nie odmawiać wszczęcia postępowania.
Organ II instancji zaznaczył, że w nadzwyczajnym trybie postępowania, zmieniona może być każda decyzja odmowna, jeżeli za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Po wszczęciu postępowania na wniosek strony w trybie art. 154 kpa, organ powinien zbadać sprawę ponownie i rozważyć, czy wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji odmownej i zmianą treści rozstrzygnięcia. Decyzja taka ma charakter uznaniowy, jednakże działanie organu wymaga respektowania postanowień art. 7 kpa, to znaczy wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa i konkretne racje interesu społecznego. Organ podkreślił, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 kpa nie może dotyczyć wszystkich decyzji.
Po pierwsze, w tym trybie nie mogą być zmieniane lub uchylane decyzje wadliwe, które powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych. Po drugie, na podstawie tego przepisu mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne, ponieważ decyzje deklaratoryjne stwierdzają ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło już wcześniej, przed wydaniem decyzji. Po trzecie, przepis art. 154 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące uchylenie lub zmianę decyzji, w trybie nadzwyczajnym wskazanym w art. 154 kpa. Przedmiotowa decyzja nie należy do decyzji uznaniowych, co wyklucza jej zmianę. Należy ona do decyzji związanych, gdyż została wydana na podstawie przepisów, które nie dają żadnego luzu decyzyjnego. Zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa unijnego w zakresie dopłat do zalesiania nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu uprawnień do pomocy na zalesianie.
WSA nie podzielił poglądu, że w drodze art. 154 kpa można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Sąd I instancji wskazał, że w trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których stanowi art. 154 § 1 kpa, może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, bo przy ich wydaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa.
WSA zaznaczył, że określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego, poprzez jego zmianę bądź zniesienie, musi być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 154 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja Kierownika z [...] września 2013 r. jest decyzją ostateczną i związaną. Wynika to z brzmienia przepisów, na podstawie których została podjęta, a więc art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz obszarów wiejskich (dalej: uwrow), art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 484/2009, § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów inne niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie). WSA podkreślił, że ustalenie przez organ, że nie zostały spełnione deklarowane warunki, mniejszy obszar zalesienia niż deklarowany oraz brak dowodu zakupu repelentów określonych w planie zalesienia, wprost nakazuje temu organowi wydanie decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie.
Skarżąca we wniosku o "wzruszenie decyzji ostatecznej" podnosi okoliczności słusznościowe, a mianowicie fakt poczynienia przez nią wydatków na zalesienie, a także możliwość dalszego powiększania zalesionego obszaru. Ponadto wskazuje, że niewykorzystane środki unijne będą zwracane do budżetu Unii, co jest – w jej ocenie – niepożądane i negatywnie wpływa na nastawienie obywateli naszego kraju oraz ich zamożność. Argumentacja ta została ponowiona w odwołaniu i skardze. Skarżąca nie dostrzega, że uznanie przez organ zaistnienia w sprawie wyżej wspomnianych negatywnych okoliczności, implikuje do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesianie. Na tym etapie procesu decyzyjnego odmowa przyznania pomocy finansowej jest obligatoryjna, wynika wprost z przepisów prawa, co zauważyły organy obu instancji. Ta właśnie cecha przedmiotowej decyzji decyduje o zakwalifikowaniu jej jako decyzji związanej.
WSA uznał, że w takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z [...] września 2013 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu I instancji nawet gdyby ustalono, że te przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie decyzji spowodowałoby wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - przepisu prawa procesowego, tj. art. 154 kpa, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, jakoby przepis ten nie dopuszczał prawa do zmiany lub uchylenia również decyzji administracyjnych związanych, mimo że dyspozycji naruszonego przepisu nie zawiera w tym zakresie żadnych zakazów;
- - przepisu prawa procesowego, tj. art. 154 kpa w zw. z art. 7 kpa, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a polegające na braku rozpoznania sprawy w sposób wnikliwy i rzetelny, przy wykorzystaniu wszelkich możliwych i dopuszczalnych prawnie środków dowodowych, celem merytorycznego załatwienia sprawy, w szczególności braku przeprowadzenia wnikliwej analizy przesłanek zawartych w naruszonym przepisie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna R. W. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, zatem naruszeniu prawa procesowego, chociaż w podstawie kasacyjnej wskazuje także naruszenie prawa materialnego. Jednak w tym zakresie nie podnosi naruszeń konkretnych przepisów materialnych i ich nie uzasadnia.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawa, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zdaniem NSA zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są formalnie wadliwe a merytorycznie nietrafne. Ich wadliwość formalna wiąże się z tym, że nie spełniają warunków określonych w art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Skarga kasacyjna jako środek prawny musi spełniać wymogi formalne, bowiem ona wyznacza granice sprawy kasacyjnej, a więc zakres kontroli skarżonego wyroku. Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a to oznacza, że nie może domniemywać stawianych wyrokowi naruszeń prawa, ani też nie może wyręczać strony w zakresie poprawnego wykazania naruszeń jakich dopuścił się Sąd I instancji oraz nie może poszukiwać uzasadnienia dla stawianych wyrokowi zarzutów.
Stwierdzone wady formalne skargi kasacyjnej nie pozwalają na jej odrzucenie, bo taka konsekwencja wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 1/2009, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), jednak poważnie ograniczają zakres możliwej kontroli skarżonego wyroku. Sąd II instancji może odnieść się tylko do tych naruszeń w takim zakresie, w jakim daje się to ustalić na podstawie treści uzasadnienia zarzutów kasacyjnych i w takich granicach jakie z tej treści wynikają.
Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakie przepisy postępowania naruszył Sąd I instancji, to Sąd II instancji przyjmuje, że strona stawia zarzut naruszenia art. 151 ppsa polegający na wadliwym oddaleniu jej skargi, pomimo tego, że organy dopuściły się naruszenia art. 154 kpa w związku z art. 7 tej ustawy, a naruszenie to polegało na nieuprawnionym przyjęciu, że art. 154 kpa ma zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, skoro takie ograniczenie nie wynika z jego treści. Skutkiem takiego rozumienia treści przepisu było bezpodstawne pominięcie rozważań na temat przesłanek, które mogą decydować o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, w oparciu o którą strona nie nabyła prawa.
Odnosząc się do tak stawianego zarzutu stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza przepisów wymienionych w zarzucie kasacyjnym. Z tego powodu odpowiada prawu. Co więcej, NSA podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odnoszącą się do ograniczonego katalogu decyzji, które mogą być przedmiotem postępowania regulowanego w art. 154 kpa. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna ma precyzyjnie określać naruszone przepisy, zatem powołanie w niej art. 154 kpa, przepisu, który zbudowany jest z kilku norm oddzielnie redakcyjnie ujętych, jest niedopełnieniem wymogów ustawowych przewidzianych dla tego środka prawnego. Zmusza to Sąd II instancji do rozważenia tylko problemu możliwości stosowania tej norm prawnej do decyzji związanych, bo w tym zakresie skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu I instancji. Językowa wykładnia, którą stosuje strona wnosząca skargę kasacyjną, nie pozwala dokonywać innej interpretacji art. 154 § 1 kpa niż ta, że dyspozycją przepisu objęte są wszystkie rodzaje ostatecznych decyzji administracyjnych, zatem uznaniowe i związane.
Jednak poprawne ujęcie treści tego przepisu nie może ograniczać się tylko do wykładni językowej. W ocenie NSA trafnie twierdzi Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie może być stosowany art. 154 § 1 kpa, jednak nie tylko dlatego, że przyznanie płatności w związku z zalesieniem to decyzja związana. Sąd II instancji uznaje, że z zakresu działania art. 154 § 1 kpa nie są wyłączone wszystkie decyzje związane, jak twierdzi Sąd I instancji, ale wyłączone są takie spośród nich, które w konkretnych sytuacjach, a więc na gruncie określonego rodzaju sprawy administracyjnej, zatem przepisów prawa materialnego, które kształtują byt prawny tej sprawy, mają tę właściwość, że ich zmiana lub uchylenie prowadziłoby do naruszenia przepisów prawa. Prezentowane stanowisko podtrzymuje pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13, CBOIS, że o stosowaniu art. 154 § 1 kpa przesądza ostatecznie zakres i charakter sprawy administracyjnej.
Na tym tle zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnej, że z treści art. 154 § 1 kpa nie wynika, by nie miał on zastosowania do decyzji związanych, ale należy to stanowisko uściślić, że może mieć zastosowanie do niektórych takich decyzji, o ile przepisy materialne nie wskazują, że zmiana decyzji jest niemożliwa, bo byłaby sprzeczna z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja wyjątkowa ma miejsce. Wynika ona ze specyfiki pomocy dla osób prowadzących zalesienie. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 uwrow w związku z § 10 ust. 3 rozporządzenia właściwy organ ARiMR odmawia przyznania pomocy, jeżeli na skutek weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 10 ust. 3 pkt 1-3 tego aktu. Decyzja taka ma nie tylko charakter związany ale dodatkowo jest ściśle powiązana z poprawnością formalną wniosku oraz specyficznym charakterem samego postępowania, w którym organy są związane formalnym zakresem wniosku. Dla takich postępowań można przypisać cechę szczególności w stosunku do trybu określonego w art. 154 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., II GSK 2056/14, CBOIS).
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak na wstępie.