Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 988/10, oddalił skargę A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec niej jako pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci pobawienia licencji zawodowej, z możliwością ubiegania się o ponowne jej uzyskanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia
Na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Minister Infrastruktury - działając na podstawie - art. 195a ust 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami lub ustawa) w związku z § 1 ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 listopada 2007 r., w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594) - decyzją z [...] maja 2008 r., orzekł wobec skarżącej karę dyscyplinarną w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponowne jej nadanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy decyzję z 15 maja 2008 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że pośrednik w obrocie nieruchomościami [...] (wcześniej [...]) uchybiła ustawowym obowiązkom, określonym w art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez:
- 1) dopuszczenie do sytuacji, w której czynności pośrednictwa w Agencji Pośrednictwa i Doradztwa [...] wykonywały osoby nie posiadające licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami (art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
- 2) brak ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] maja 2008 r. (art. 181 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
- 3) brak jednoznacznego wskazania w umowach pośrednictwa, stosowanych przez Agencję Pośrednictwa i Doradztwa [...], pośrednika odpowiedzialnego zawodowo za wykonanie takiej umowy i numeru jego licencji zawodowej (art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
[...] dopuściła do sytuacji w której pracownicy Agencji nie posiadając fachowego przygotowania potwierdzonego nadaniem licencji zawodowej, wykonywali czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Swoje obowiązki pośrednik wykonywała w sposób "wybiórczy", gdyż zatrudniona była w wymiarze ½ etatu, podczas gdy w Agencji Pośrednictwa i Doradztwa [...] (dalej: Agencja) czynności pośrednictwa wykonywało wówczas około 30 osób. Poza tym [...]zlekceważyła ustawowy obowiązek posiadania ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.
Organ uznał, że orzeczona wobec skarżącej kara dyscyplinarna jest karą właściwą i adekwatną do stopnia zawinienia i szkodliwości postępowania oraz spełnia również zadania w zakresie prewencji szczególnej i ogólnej. Przy wyborze rodzaju kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę bardzo duży stopień nasilenia złej woli pośrednika, wykazany przez niego brak zrozumienia szkodliwości swojego postępowania, a także znaczny okres, w którym doszło do naruszenia obowiązujących uregulowań prawnych. Zamawiający usługę pośrednictwa, podejmując decyzję odnośnie skorzystania z profesjonalnej obsługi, kierują się przede wszystkim zminimalizowaniem ryzyka jakie zawsze wiąże się z przeprowadzeniem transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości. Wielokrotnie w taką transakcję zamawiający angażują znaczne środki finansowe, stanowiące niejednokrotnie dorobek całego życia. Z tego powodu ustawodawca nałożył na pośredników w obrocie nieruchomościami, m.in. obowiązek posiadania ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.
W pełni uzasadnione jest przekonanie, że nastąpić to mogło wskutek obsługi klientów przez osoby nieuprawnione do wykonywania czynności zawodowych, co miało miejsce w Agencji Pośrednictwa i Doradztwa [...].
WSA w Warszawie oddalając skargę [...]podniósł, że skarżąca [...] (nosząca wcześniej nazwiska [...]) w dniu [...] stycznia 2006 r. rozpoczęła wykonywanie czynności pośrednictwa w Agencji Pośrednictwa i Doradztwa [...] na podstawie umowy o pracę. Została zatrudniona na ½ etatu. Licencję zawodową nr [...] w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami uzyskała w 1999 r. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą w toku postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej wynika, że była ona jedyną osobą zatrudnioną w tej Agencji, która posiadała licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Stosownie do art. 180 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie pośrednictwa wskazuje się w szczególności pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie, numer jego licencji oraz oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu o odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii umów pośrednictwa wynika, że nie wskazano w nich jednoznacznie osoby pośrednika odpowiedzialnego zawodowo za ich wykonanie, a ich treść sugeruje, że to Agencja posiadała licencję nr [...], która faktycznie była nadana skarżącej. W związku z tym umowy pośrednictwa były zawierane niezgodnie z wymogami określonymi w art. 180 ust. 3 cyt. ustawy. Skarżąca dopuściła do praktyki sprzecznej z prawem i naruszyła zasadę ochrony interesu osób zawierających takie umowy, gdyż wzbudzała w nich mylne przekonanie, że czynności pośrednictwa wykonuje Agencja, która posiada licencję nr [...] Zasadnie więc, zdaniem Sądu, organ uznał, że skarżąca uchybiła obowiązkom określonym w art. 181 ust. 1 poprzez naruszenie art. 180 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że również trafnie organ uznał, że skarżąca uchybiła obowiązkowi określonemu w art. 181 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż w okresie zatrudnienia w agencji od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2008 r. nie zawarła umowy obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności zawodowej. Obowiązek ten nie został zrealizowany jak twierdzi skarżąca z uwagi na to, że w powyższym czasie umowę ubezpieczenia zawarł pracodawca czyli Agencja. Ustawodawca wprowadził wymóg posiadania takiego ubezpieczenia przez pośrednika w obrocie nieruchomościami. Jest bezsporne, że skarżąca w tym czasie takiego ubezpieczenia nie posiadała.
W ocenie WSA w Warszawie uzasadniony jest także trzeci zarzut uchybienia przez skarżącą obowiązkowi określonemu w art. 180 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że pośrednik wykonuje czynności osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem. Z wyjaśnień skarżącej przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej wynika, że w Agencji, w okresie objętym postępowaniem dyscyplinarnym pracowało około 30 osób miesięcznie wpływało 150 – 200 ofert, a skarżąca była wówczas zatrudniona na ½ etatu. Oczywistym jest, że nie była w stanie osobiście zweryfikować przyjmowanych ofert ani też należycie sprawować nadzoru nad czynnościami pomocniczymi wykonywanymi przez osoby zatrudnione w Agencji wyjaśnień skarżącej wynika, że Agencja zwracali się do niej z wątpliwościami, co świadczy o tym, że to agenci decydowali jakie sprawy i problemy były przedstawiane skarżącej.
Świadczy to również o tym, że nadzór skarżącej nad czynnościami pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykonywanymi przez osoby zatrudnione w Agencji był przypadkowy i iluzoryczny. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że uchybienie ustawowym obowiązkom pośrednika w obrocie nieruchomościami przez skarżącą, z uwagi na wagę tych uchybień i okres czasu przez jaki te uchybienia miały miejsce, miało rażący charakter, co uzasadnia orzeczenie najsurowszej kary dyscyplinarnej z katalogu tych kar, zawartego w art. 183 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
[...] w skardze kasacyjnej opartej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 183 ust. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, a co najwyżej do zastosowania art. 183 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a); uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Minister Infrastruktury zastosował wobec skarżącej najsurowszą z dopuszczalnych kar, tj. karę pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponowne jej nadanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia. Tymczasem uchybienia, których dopuściła się skarżąca nie uzasadniały zastosowania tak surowego środka dyscyplinarnego.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ze względu na złożony charakter pracy pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz obowiązki nałożone przez ustawę czynności pośrednictwa wykonywała osobiście i przy pomocy innych pracowników Agencji. Praca ta została tak zorganizowana, że najistotniejsze i najbardziej skomplikowane czynności były wykonywane przez nią osobiście. Dzięki temu udział i praca skarżącej gwarantowały bezpieczeństwo transakcji oraz zaangażowanych w nią środków finansowych klientów jej pracodawcy. Natomiast czynności pomocnicze, takie jak np. przyjęcie nieruchomości do sprzedaży, wykonywane były przez innych pracowników Agencji pod nadzorem skarżącej. Nawet gdyby uznać, iż skarżąca nie miała w 100% kontroli nad weryfikacją przyjmowanych ofert, to proces ich przyjmowania stanowi jedynie fragment pracy pośrednika. Zaś organ przez pryzmat tego fragmentu pracy skarżącej ocenił jako rażące naruszenie obowiązków pośrednika nie badając pracy pośrednika w pozostałym zakresie.
Skarżąca podkreśliła również, że zgodnie z art. 181 ust. 3 cyt. ustawy pośrednik w obrocie nieruchomościami podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa. W wykonaniu powyższego obowiązku pracodawca skarżącej Z. O., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Agencja Pośrednictwa i Doradztwa [...]", zawarł obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Przez cały okres świadczenia pracy na rzecz Agencji, czyli od 2005 r., skarżąca wykonywała czynności pośrednictwa w obrocie i nieruchomościami wyłącznie w ramach stosunku pracy i wyłącznie na rzecz jednego i tego samego pracodawcy.
Zatem czynności wykonywane przez skarżącą były chronione/ubezpieczone przez polisę wykupioną przez Agencję. Niezwłocznie jednak po zakwestionowaniu przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej takiej formy ubezpieczenia skarżąca niezwłocznie wykupiła polisę.
W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami miały charakter nieistotny i nieumyślny, zaś stwierdzone uchybienia zostały niezwłocznie usunięte. Sankcja przewidziana w art. 183 ust 2 pkt 5 ustawy powinna być stosowana wyłącznie wobec tych pośredników, którzy permanentnie i umyślnie łamią oraz rażąco zaniedbują swoje obowiązki.
Skarżąca podkreśliła, że licencję pośrednika uzyskała w roku 1999 i była jedną z pierwszych osób które zdała egzamin państwowy warunkujący uzyskanie licencji zawodowej. Od momentu wpisu do centralnego rejestru pośredników nigdy nie było skargi na jej pracę, nigdy też nie toczyło się wobec niej jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom postępowania należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).
Skarga kasacyjna oparta została wyłączenia na podstawie kasacyjnej o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której postawiono zarzut niewłaściwego zastosowania art. 183 ust 2 pkt 5 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast prawidłowego zastosowania art. 183 ust 2 pkt 1-3 tejże ustawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) co oznacza, że nie został zakwestionowany zaaprobowany przez Sąd i instancji stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Chodzi w tym wypadku o okoliczności faktyczne dotyczące naruszenia przez skarżącą obowiązków pośrednika w obrocie nieruchomościami, które stanowiły podstawę zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponownie jej nadanie po upływie 3 lat od daty pozbawienia.
Odnosząc się do wniosku autora skargi kasacyjnej co do sposobu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie (art. 188 p.p.s.a.) podnieść należy, że orzeczenie w tym trybie może być wydane gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Wówczas NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, przy czym Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Chybiony jest jednak zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a.
Orzeczenie o wymiarze kary dyscyplinarnej na podstawie art. 183 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy odpowiedzialności zawodowej pośrednika wynikającej z niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 181 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności określonych w art. 183 ust 1 i ust 1a cyt. ustawy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą interesu osób, na których rzecz wykonuje czynności.
W art. 183 ust 2 omawianej ustawy przewidziano gradacje kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej pośrednika poczynając od kary upomnienia do pozbawienia licencji zawodowej, przy czym zastosowanie określonej kary pozostawiono uznaniu administracyjnym, o czym świadczy użyty w art. 183 ust 2 cyt. ustawy zwrot " wobec pośrednika mogą być orzeczone (...)". Decyzje wydane w ramach uznania administracyjnego nie mogą oznaczać dowolności działania organu, wymagają uzasadnienia co też miało miejsce w niniejszej sprawie.
Minister Infrastruktury orzekając o wymiarze kary pozbawienia licencji zawodowej na okres 3 lat odwołując się m.in. do stanowiska Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wystarczająco uzasadnił powody zastosowania tej kary wskazując m.in. na charakter i rozmiar naruszeń przez skarżącą obowiązków zawodowych, znaczny zakres tych naruszeń oraz ich szkodliwość.
Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko Ministra infrastruktury co do naruszenia przez skarżącą obowiązków określonych w art. 180 ust 2 i 3, art. 181 ust 1 i 2 powołanej ustawy i zastosowania art. 183 ust 2 pkt 5 cyt. ustawy.
Należy podkreślić, że przytoczone przepisy (poza art. 183 ust 2 pkt 5 ustawy) jako przepisy prawa materialnego nie zostały wskazane jako naruszone w zarzutach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Natomiast skarga kasacyjna ograniczająca się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 183 ust 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidującego orzeczenie kary dyscyplinarnej pozbawienia licencji zawodowej z możliwości ubiegania się o ponowne jej nadanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia, którą wymierzono skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie gdy się zważy, że okoliczności faktyczne uzasadniające jej wymiar zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały podważone przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z przytoczonych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.