Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 723/13

Uzasadnienie

I. Wyrokiem z 30 stycznia 2013r. sygn. akt: III SA/Wr 511/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę W. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] września 2012r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2009 i uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz W. K. kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 138§1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm. dalej-k.p.a.),art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.),po rozpatrzeniu odwołania złożonego do Prezesa ARiMR w Warszawie, a następnie przekazanego do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] czerwca 2012r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2009 W. K. w wysokości 517,12 zł, wydanej z upoważnienia Prezesa ARiMR przez Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że W. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009.

W dniu 20 listopada 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2.003,20 zł, w tym 1.936,66 zł - z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 66,54 zł - z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 10 czerwca 2011r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał z urzędu decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 2009r. w sprawie przyznania płatności za rok 2009,albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołania, [...] sierpnia 2011r. Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Kierownik BP ARiMR w [...] wydał w dniu [...] stycznia 2012r.decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie której przyznał płatność z uwzględnieniem pomniejszeń powierzchni kwalifikowanej w łącznej wysokości 1. 486,08 zł w tym 1.419,54 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 66,54 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Następnie wystosowano do strony informację o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności, z czego strona nie skorzystała.

W dniu 7 maja 2012r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2009.

Decyzją z [...] czerwca 2012r. działający z upoważnienia Prezesa ARiMR, Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.),art.104 k.p.a., art. 73 ust. 4 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) z 21 kwietnia 2004r. w przedmiocie szczegółowych zasad wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.WE nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.) ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w kwocie 517,12 zł, powiększonej o odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych naliczonych, od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotem tego postępowania jest powtórne rozpatrzenie sprawy dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Natomiast zarzuty zawarte we wniosku, dotyczą sprawy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, która stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] stycznia 2012r., od której przysługiwało stronie prawo wniesienie odwołania. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał. Decyzja ta jest prawomocna. Zarzuty skarżącego, co do prawidłowego określenia powierzchni działki ewidencyjnej nr 50/4 były już rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] listopada 2009r. w sprawie przyznania płatności za rok 2009, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w [...], utrzymanej w mocy przez Prezesa ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2011r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych płatności Prezes ARiMR był zobowiązany do ustalenia czy skarżący pobrał nienależnie lub nadmierne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W analizowanej sprawie kwotą nienależną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów prawa jest różnica kwoty wypłacona na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] listopada 2009r. a kwotą przyznaną na podstawie ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2012r. czyli: 2.003,20 zł- 1 486,08 zł = 517,12 zł, w tym JPO: 1 936,66 zł- 1 419,54 zł = 517,12 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. dokonując analizy materiału zgromadzonego w sprawie stwierdził, iż decyzja Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2012 r. wydana została w sposób prawidłowy. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Organ II instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 40 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach, w myśl którego Prezes ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z 20 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz.

UE L 365 z 21.12.2006r., s. 52, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1913/2006. Wg art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006, terminem operacyjnym dla kursu wymiany jest data określona w art. 45 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005. Zgodnie z art. 45 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z 21 czerwca 2005r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005r., s. 1, ze zm.) państwa członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażonej w euro na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana. Kurs wymiany euro na dzień 30 września 2009r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wynosił 4,2295 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według ww. kursu euro wynosi 422,95 zł. Kwota stanowiąca równowartość 100 euro, od ustalania której odstępuje organ dotyczy poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika i jest ustalana oddzielnie dla schematów pomocowych: Jednolita Płatność Obszarowa oraz Płatność Uzupełniająca.

Ustalona przedmiotową decyzją kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009 w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej, przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro (517,12 zł). Organ wskazał, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W tej sprawie przepisy te nie miały zastosowania, ponieważ wypłata płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła dnia 10 stycznia 2010r. natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało skutecznie doręczone w dniu 11 maja 2012r. a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w ust. 4 art.73 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie płatność przekazana na rachunek bankowy, strona uzyskała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] listopada 2009r. wydanej na podstawie wniosku zawierającego określone deklaracje co do wielkości i sposobu użytkowanych gruntów. Jednak przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2009r. Kierownik BP nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a to nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG),co winno nastąpić w czasie przeprowadzanej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy.

W konsekwencji stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie organu,nie można było uznać, iż brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, bowiem skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki).

Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, skarżący powinien podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Jeżeli więc zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, nie została spełniona, przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. W rozpatrywanej sprawie, płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy. Niemniej jednak według organu błąd ten mógł zostać wykryty przez stronę. Tak więc nie zachodzą łącznie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu JPO wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

II. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we W. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, że jest nie zrozumiała i krzywdząca. Skarżący podniósł, iż decyzja zawiera wiele niezrozumiałych paragrafów, nie interesują go żadne przeliczenia z euro na złotówki zastosowane w zaskarżonej decyzji. Oświadczył, że na wszystkie pisma, które otrzymywał złożył odwołania, niemniej ze względu na liczną korespondencję nie wie, na które udzielił odpowiedzi. Zarzucił, iż Kierownik Biura Powiatowego nie chciał udzielić informacji na temat działki nr 50/4, twierdząc iż decyzja jest prawidłowa, nie biorąc pod uwagę aktu notarialnego, wypisu z rejestru gruntów, kontroli z PGK "V." uważając, że są to dokumenty niewiarygodne. Skarżący żądał odpowiedzi, na jakiej podstawie działka została zmniejszona, dlaczego gmina pobiera podatek od działki 50/4 o pow.1,98 ha i nie miała zastrzeżeń, co do jej wielkości. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we wniósł o jej oddalenie.

1. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga jest zasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] września 2012r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2012r., mocą których ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009. Nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura z [...] listopada 2009r. z powodu wydania jej z naruszeniem prawa oraz decyzji z [...] stycznia 2012r. przyznającej płatności w pomniejszonej wysokości, która wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna. Zarzuty strony w tym zakresie dotyczące zasadności przyznanej płatności z uwzględnieniem powierzchni referencyjnych nie mogły być w tym zakresie uwzględnione. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na odrębnych przesłankach faktycznych i prawnych.

Natomiast niniejsze postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności za 2009r. nie były należne w części, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych.

Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez agencję pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast podstawą materialnoprawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz. (WE) z 2004r. nr L 141 z 30 kwietnia 2004r.

W przedmiotowej, decyzja z [...] stycznia 2012r. o przyznaniu płatności na 2009 rok w pomniejszonej wysokości w kwocie 1.486,08 zł stała się ostateczna, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r., zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust.

3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Dla ustalenia prawidłowości kontrolowanej decyzji decydujące znaczenie miało ustalenie, czy uzyskane przez skarżącego płatności są "nienależne". Pierwotnie płatności w kwocie 2.003,20 zł dokonano na podstawie decyzji z [...] listopada 2009r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku jej unieważnienia. Następnie wydano stronie decyzję przyznającą płatność na kwotę mniejszą w wysokości 1.486,08 zł. Kwotą nienależną jest różnica kwoty wypłacona na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] listopada 2009r. a kwotą przyznaną na podstawie ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2012r., czyli 517,12 zł. Zatem różnica środków w kwocie 517,12 zł, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy strony z powyższego tytułu winna podlegać zwrotowi jako płatność nienależna. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za 2009 rok nastąpiło w sposób prawidłowy a decyzja administracyjna w tym zakresie odpowiada prawu.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Istotą sporu było rozważenie istnienia przesłanek do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności i ocena prawidłowości działania organu decydującego o ustaleniu zwrotu płatności.

Zgodnie z art. 73 ust.4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004r. nr L 141 z 30 kwietnia 2004r.) obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej płatności, powiększonej o odsetki (ust.1 art.73), nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek.

Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Organ twierdził, że w rozpatrywanej sprawie, płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy. Jednak według organu błąd ten mógł zostać wykryty przez stronę. Tak więc nie zachodzą łącznie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu JPO wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to było wadliwe bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że płatność przekazana na rachunek bankowy, strona uzyskała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] listopada 2009r. wydanej na podstawie wniosku zawierającego określone deklaracje co do wielkości i sposobu użytkowanych gruntów. Decyzja ta została unieważniona. Przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2009r., Kierownik BP nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a to nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG),co winno nastąpić w czasie przeprowadzanej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy.

Wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art.17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art.24 ust 1 lit. c rozporządzenia Komisji(WE) 796/2004, art. 3 ust.2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 i art.7 i 77 k.p.a. bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru(PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej o numerze 50/4. Na tej działce ewidencyjnej nr 50/4 skarżący zadeklarował powierzchnie gruntów rolnych wynoszącą 1,98 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru(PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 1,64 ha. W konsekwencji stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wg twierdzeń organu nie można było uznać, że nie było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, bowiem skarżący, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, co oznacza, że we wniosku o przyznanie płatności powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do objęcia płatnościami, obejmujące m.in. grunty rolne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, a także elementy krajobrazu podlegające zachowaniu w obrębie działki rolnej obejmujące: drzewa będące pomnikami przyrody (objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody), oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 oraz rowy do 2 m szerokości. Maksymalny obszar kwalifikowany jest więc uznawany jako różnica pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (drogi, nieużytki).

Jest to więc powierzchnia odpowiadająca powierzchni rzeczywistej. Składając zatem wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, skarżący powinien podać powierzchnię działek rolnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Jeżeli więc zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, nie została spełniona przesłanka uzasadniająca odstąpienie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Pierwsza przesłanka z art.73 ust 4 cyt. rozporządzenia zaistniała albowiem płatność została dokonana na skutek pomyłki organu rolnego. Osią sporu jest więc ustalenie czy wystąpiła druga przesłanka uwalniająca od obowiązku zwrotu nienależnej płatności, a to czy błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Czy skarżący mógł wykryć błąd, a tym samym czy winien jest on zwrócić nienależnie pobraną płatność w kwocie 517,12 zł. Skarżący w toczących się postępowaniach i w skardze podnosił,że jeżeli władza dokonała pomyłki w obliczeniu hektarów, to dlaczego jako rolnik, który podał z wiarygodnych źródeł powierzchnie działki nr 50/4-aktu notarialnego, wypisu z rejestru gruntów miał wykryć błąd urzędników i ponosić tego konsekwencje.

W ocenie Sądu należało przyjąć, że nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnej płatności nie było uzasadnione w świetle powołanego wyżej przepisu. Organ w żadnej mierze w motywach zaskarżonej decyzji nie wykazał, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. W sprawie nie zostało wykazane, że błąd mógł być obiektywnie wykryty przez rolnika. Na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego chociażby w postaci przesłuchania strony a poczynione konstatacje to czysta niczym nie poparta spekulacja. Z motywów decyzji administracyjnej wynika, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności obszarowych złożył podpis pod oświadczeniem, że znane są mu zasady jej przyznawania. Oznacza to tym samym, że strona skarżąca potwierdziła znajomość przepisów określających zasady uzyskania tego świadczenia, jak również przepisów z których wynika, że w przypadku otrzymania płatności, uznanych następnie za nienależne, powstaje obowiązek zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Brak kompetencji organów rozpatrujących złożony wniosek był nieistotny; mogą one wykazywać całkowitą ignorancję a i tak za brak elementarnej umiejętności w stosowaniu przez nich prawa materialnego odpowie rolnik. Takie stanowisko narusza konstytucyjną zasadę praworządności art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa").

Złożone przez skarżącego zapewnienie o znajomości zasad przyznania płatności nie zwalnia kadry urzędniczej ze znajomości przepisów rządzących przesłankami jej przydzielania (aparat urzędniczy działa przecież w ramach zapisu art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.). Zdaniem Sądu osoby oceniające wnioski winny posiadać o wiele doskonalszą znajomość przepisów, które stosują aniżeli rolnik, którego domeną jest produkcja rolna. Obowiązek dokonywania zwrotu nie powinien mieć miejsca, albowiem płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika, zwłaszcza, że sami decydenci zorientowali się o wydanej błędnej decyzji z [...] listopada 2009r., wszczynając postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a dysponowali kompetentnym aparatem urzędniczym i osobami sprawującymi obsługę prawną. Trudno wymagać, aby rolnik u siebie zatrudniał osoby, które zajmowałyby się kontrolą urzędników"

W ocenie Sądu nie można rolnika obciążać negatywnymi skutkami nawet źle wypełnionego formularza, gdyż stanowi to oczywiste naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 7 k.p.a. i zasady zaufania zawartej w art. 8 k.p.a. Podanie przez rolnika we wniosku innej powierzchni działki rolnej (PEG) niż wskazana w karcie informacyjnej dołączonej do formularza wniosku przekazanego rolnikowi przez organy ARiMR zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zobowiązywało organ w ramach kontroli administracyjnej wniosku zgodnie z zasadami informowania (art. 9 K.p.a.) i zasadą wszechstronnego rozpoznania sprawy do wezwania wnioskodawcy przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 50 k.p.a. do złożenia korekty lub wyjaśnień co do występującej rozbieżności. Rolnik bowiem uprawniony był na podstawie art. 12 ust. 4 do poprawienia wstępnie zadrukowanego formularza. Takiego wezwania nie zastosowano.

Organ wydał natomiast decyzję o przyznaniu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej zgodnie z wnioskiem bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru(PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej o nr 50/4. Organ, dysponują całą bazą Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, systemem PEG,LPIS, danych kartograficznych, ortofotomap, dokonując weryfikacji składanego wniosku nie ustalił nieprawidłowości w złożeniu wniosku przez skarżącego, nieprawidłowości w podaniu powierzchni gruntów, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, powierzchni rzeczywiście użytkowanej rolniczo uprawnionej do dopłat, powierzchni referencyjnej spornej działki 50/4, to zdaniem Sądu, nie może przerzucać odpowiedzialności na rolnika, że podał powierzchnie działki z rejestru gruntów i budynków i z aktu notarialnego. Strona skarżąca działała bez wątpienia w dobrej wierze, organ miał zatem możliwość zweryfikować dane i wydać prawidłową decyzję czego nie uczynił.

Trudno za to czynić odpowiedzialną stronę skarżącą. Wydając decyzję o przyznaniu płatności w 2009r. JPO organ odstąpił od jej uzasadnienia z uwagi na uwzględnienie żądania w całości. Skarżący nie mógł więc zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia. Organ nie wykazał jak w takiej sytuacji skarżący mógł wykryć błąd, skoro sam organ zauważył błąd z urzędu po ponad roku czasu, wydając decyzję [...] czerwca 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności. Brak szczegółowych rozważań organów w tej kwestii budzi wątpliwości i uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane-skoro błąd organu dotyczył naruszenia procedury postępowania, sporna kwestia nie wynika z literalnego brzmienia przepisu jednego aktu prawnego, a działalność rolnika polega na prowadzeniu gospodarstwa rolnego-stwierdzenie, iż rolnik uzyskując niezasadną płatność miał możliwość wykryć błąd, powinien ten błąd nie tylko wykryć, ale i poinformować organ jest nie do zaakceptowania. Powyższa ocena możliwości-w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004-wykrycia przez rolnika błędu organu nie uwzględnia natury błędu jak i braku doświadczeń (profesjonalizmu) wnioskodawcy.

WSA we W. wskazał, że w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym należy ustalić, chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony czy wykształcenie strony stwarzało jej obiektywną możliwość wykrycia błędu organu, który wydał w sprawie decyzję. Jest rzeczą oczywistą, iż inaczej należy traktować rolnika z wyższym wykształceniem (być może administracyjnym), a inaczej z podstawowym. Następnie te kompetencje należy odnieść do wykształcenia kadry urzędniczej i orzekającego w sprawie organu, który przecież na co dzień stosuje prawo w tych sprawach a mimo wszystko dopuścił się naruszenia prawa. Porównanie kompetencji może mieć bowiem istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania wskazanych wyżej przepisów-ius est ars boni et aequi. Przy ponownym rozpoznaniu organ winien rozważyć możliwość zastosowania w stosunku do skarżącego przepisów zezwalających na odstąpienie od żądania zwrotu nienależnej płatności, w świetle przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i uwzględnić również uwagi Sądu.

IV. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej- p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania:

1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.-poprzez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] września 2012r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2009 gdy w/w decyzja z [...] września 2012r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.,

2) polegające na nie zastosowaniu art. 151 p.p.s.a.-poprzez nie oddalenie skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] września 2012r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2009 w sytuacji gdy w/w decyzja z [...] września 2012r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1) przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 2004 Nr 141, s.18) do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż błąd organu polegający na zakwalifikowaniu do płatności powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej nr 50/4 beneficjenta zamiast powierzchni rzeczywiście kwalifikującej się do płatności (z wyłączeniem powierzchni nie uprawnionych takich jak: drogi i nieużytki) nie mógł zostać wykryty przez rolnika,
2. 2) przez dokonanie wadliwej subsumpcji art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 2004 Nr 141, s.18) do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż przepis ten obligował organ po otrzymaniu formularza wniosku podpisanego przez rolnika (uprzednio przygotowanego przez organ ARiMR i przesłanego rolnikowi) do ponownego przesłania wstępnie zadrukowanego formularza rolnikowi po raz drugi celem złożenia korekty lub wyjaśnień.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA we W. i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej odrzucenie w całości, utrzymanie wyroku WSA we W. i zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zwrotu kosztów postępowania.

1. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie zasadnym było jednak odwrócenie kolejności rozpoznania zarzutów bowiem to przepisy prawa materialnego determinowały sposób i kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów za rok 2009r. Organ stwierdził, że Skarżący zawyżył powierzchnie działki nr 50/4 i otrzymał pomoc finansową w nieprawidłowej wysokości zatem powinien ją zwrócić jako nienależnie pobraną.

W skardze kasacyjnej, organ zarzucił Sądowi I instancji, niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez przyjęcie, iż błąd organu polegający na zakwalifikowaniu do płatności powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej nr 50/4 beneficjenta zamiast powierzchni rzeczywiście kwalifikującej się do płatności (z wyłączeniem powierzchni nie uprawnionych takich jak: drogi i nieużytki) nie mógł zostać wykryty przez rolnika oraz dokonanie wadliwej subsumpcji art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż przepis ten obligował organ po otrzymaniu formularza wniosku podpisanego przez rolnika (uprzednio przygotowanego przez organ ARiMR i przesłanego rolnikowi) do ponownego przesłania wstępnie zadrukowanego formularza rolnikowi po raz drugi celem złożenia korekty lub wyjaśnień.

Zarzuty te są chybione. Jak wynika z treści pisemnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i nie ustalenie, w świetle wymogów wynikających z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r., czy błąd w zakresie zgłoszonej we wniosku powierzchni działek, mógł być wykryty przez Skarżącego. Sąd I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia proceduralne w toczącym się wobec Skarżącego postępowaniu administracyjnym, uchylił zaskarżoną decyzję i nie zajmował się kwestiami merytorycznymi.

WSA we W. wyraźnie wskazał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ustalenia czy w okolicznościach tej sprawy, przy uwzględnieniu chociażby wykształcenia Skarżącego, błąd istotnie mógł być przez Niego wykryty. W dalszej kolejności organ winien zaś rozważyć możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnej płatności. W świetle tak sformułowanego uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji, wadliwe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że doszło do naruszenia wskazanych w petitu skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wady przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stanowiły zasadniczą przyczynę dla której uwzględniono skargę W. K. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania są chybione.

Zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu prawa tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd zasadnie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, to zarzut oparty na tej normie prawnej jest niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. W szczególności stwierdzić należy, iż w pełni zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej naruszyły fundamentalne zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., prowadząc postępowanie administracyjne w ramach prawnych wyznaczonych przez art. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. i art. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004r.

Organy administracji w żadnej mierze nie wykazały, że błąd (co wielkości powierzchni działek zgłoszonych we wniosku pomocowym) mógł być wykryty przez rolnika i potraktowany jako okoliczność uzasadniająca zwrot płatności, zakwalifikowanych w tej sytuacji jako,,nienależne". Prawidłowo Sąd I instancji skonstatował, że organy nie przeprowadziły postępowania na okoliczność ustalenia czy rolnik mógł w sposób obiektywny wykryć ów błąd co do wielkości powierzchni. Godzi się zauważyć, że powierzchnia kwestionowanej działki nr 50/4 została ustalona przez firmę PGK V. z Ż., która kontrolowała gospodarstwo Skarżącego w zakresie powierzchni działek rolnych.

Naruszenie natomiast art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby Sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania czemu dał wyraz wskazując art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako ten, który w wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji miał zastosowanie. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza natomiast, że zainicjowany skargą strony, proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. rozstrzygnął jak w sentencji wyroku.