Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 5 listopada 2013 r. (sygn. akt III SA/Lu 497/13) oddalił skargę W. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W. Ł. [...] maja 2012 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 (PROW 2007–2013) do działek rolnych objętych realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach:
- 1) pakietu 1 – "Rolnictwo zrównoważone" – wariant 1.1 – "zrównoważony sposób gospodarowania", dotyczącego działek rolnych o łącznej powierzchni 84,37 ha;
- 2) pakietu 3 – "Ekstensywne trwałe użytki zielone" – wariant 3.1.1 – "ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach", dotyczącego działek rolnych o łącznej powierzchni 2,70 ha;
- 3) pakietu 8 – "Ochrona gleb i wód" – wariant 8.3.1 – "międzyplon ścierniskowy", dotyczącego działek rolnych o łącznej powierzchni 11,32 ha.
Wniosek ten został złożony w piątym, ostatnim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] lutego 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 5.878 zł, na którą składały się kwota 1.350 zł płatności do działek w pakiecie 3 oraz kwota 4.528 zł płatności do działek w pakiecie 8. Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności do działek objętych realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" wariant 1.1 "zrównoważony sposób gospodarowania".
W. Ł. wniósł odwołanie od tej decyzji.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] maja 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262, ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.) w przypadku pakietu 1 płatność rolnośrodowiskowaa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują truskawki, poziomki, tytoń lub inne uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.
We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 W. Ł. w wariancie 1.1- "zrównoważony sposób gospodarowania" zgłosił działki rolne o łącznej powierzchni 84,37 ha. Na działkach rolnych [...], [...], [...], [...] została zadeklarowana grupa upraw TUZ na powierzchni 2,70 ha. W świetle postanowień § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. działki rolne [...], [...], [...], [...] (deklaracja łąk) nie kwalifikowały się do płatności w wariancie 1.1.
Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. dla wariantu 1.1 określono między innymi wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Tymczasem podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, że W. Ł. nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin w wariancie 1.1 na działce rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej nr [...], znajdującej się w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb T. Organ odwoławczy wskazał, że w roku 2011, który był czwartym rokiem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, po raz pierwszy stwierdzono nieprzestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin w wariancie 1.1 na działce rolnej [...], o czym Kierownik Biura ARiMR poinformował W. Ł. w decyzji z [...] lutego 2012 r.
Stwierdzenie w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie skutkowało 100% zmniejszeniem płatności do danej działki rolnej. Wspomniany wymóg nie został także spełniony w piątym roku realizacji zobowiązania. W takiej sytuacji płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje rolnikowi za realizację całego pakietu 1 wariant 1.1. "zrównoważony sposób gospodarowania" w roku, w którym ponownie zostało stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika omawianego wymagania.
Biorąc pod uwagę, że w gospodarstwie W. Ł. ponownie stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu wymogów w ramach pakietu "Rolnictwo zrównoważone", wariant "zrównoważony sposób gospodarowania" (wariant 1.1), na podstawie § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. odmówiono przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w tym wariancie na rok 2012.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. Ł..
Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 1), (...) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;
2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;
3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Do innych wymogów określonych w załączniku nr 3 dla pakietu 1 "Rolnictwo zrównoważone" zalicza się przestrzeganie prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich.
Wobec ustalenia poczynionego w toku kontroli administracyjnej, że W. Ł. na działce ewidencyjnej nr [...] objętej realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 1 w latach 2008, 2009, 2010 zadeklarował działkę rolną [...] o powierzchni 4,14 ha, z uprawą "pszenica ozima", w roku 2011 zadeklarował działkę rolną [...] o pow. 4,00 ha, z uprawą "pszenica ozima"; w roku 2012 zadeklarował działkę rolną [...] o pow. 4,00 h, z uprawą "mieszanka strączkowo-zbożowa" Dyrektor Oddziału ARiMR trafnie uznał, że w latach 2011 i 2012 wnioskodawca na działce rolnej [...] nie przestrzegał prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich.
W konsekwencji do płatności na rok 2011 zastosowanie miał przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. W myśl powołanego przepisu, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych (...) – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Z załącznika nr 7 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. określającego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów wynika, że stwierdzenie uchybienia w przypadku pakietu 1 – wariant 1.1., polegającego na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin, skutkuje zastosowaniem sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 100% (czyli pozbawienia płatności) w stosunku do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowości.
Jednocześnie, zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskową nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu.
W roku 2012 organ ponownie stwierdził uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantu 1.1. W związku z tym WSA uznał, że w odniesieniu do płatności na rok 2012, organ prawidłowo zastosował sankcję przewidzianą w § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., zmniejszając płatność rolnośrodowiskową o całą kwotę przewidzianą z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wariant, w którym stwierdzono uchybienie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie skarżący, używając w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego mieszanki strączkowo-zbożowej zdołał zastosować w całym okresie realizacji zobowiązania co najmniej trzy gatunki roślin, ale te rośliny nie pochodziły z różnych grupy (zastosowano rośliny pochodzące tylko z dwóch grup), a ponadto skarżący nie przestrzegał prawidłowego następstwa roślin, ponieważ mimo ich wielości następstwo było tylko jednokrotne (mieszanka strączkowo-zbożowa po pszenicy ozimej). Przestrzeganie prawidłowego następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin jest możliwe jeżeli nastąpi co najmniej dwukrotna zmiana uprawy, a więc, jeżeli co najmniej w trzech różnych latach (w pięcioletnim okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego) stosowane są trzy różne uprawy.
W. Ł. zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i orzeczenie zgodnie żądaniem skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia:
- a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy mimo braku zarzutów skargi w tym zakresie, także przy zastosowaniu § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., co było w sprawie koniecznym z uwagi na fakt, iż stwierdzony brak płodozmianu przez okres czterech lat trwania programu na działce gruntu nr 236 obsiewanej przez ten czas pszenicą ozimą, stanowił okoliczność ustaloną już przy orzekaniu o płatnościach za 2011 r., a przez to ta sama okoliczność nie mogła pozbawiać skarżącego płatności za rok 2012, a jedynie mogła stanowić podstawę do zmniejszenia płatności w takim samym stopniu, w jakim doszło do zmniejszenia płatności za rok 2011 r.,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu oraz oddalenie skargi pomimo, że podlegała ona uchyleniu;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji błędne zastosowanie ust. 3 tego przepisu, pomimo tego, że w czasie orzekania w przedmiocie dopłat rolnośrodowiskowych nie zostało stwierdzone ponowne naruszenie programu rolnośrodowiskowego, a jedynie wcześniej stwierdzonej okoliczności faktycznej, która była podstawą zmniejszenia dopłat za rok 2011, przy ustalaniu dopłat za rok kolejny, nadano inne znaczenie prawne,
- b) § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię oraz wadliwe przyjęcie, że § 27 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza możliwość nieprzyznania skarżącemu, który uchybił w czwartym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wymogowi przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin – za które to naruszenie został ukarany zmniejszeniem wysokości płatności rolnośrodowiskowej w danym roku – całości płatności rolnośrodowiskowej w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, podczas gdy w roku tym zastosował się do wymogów przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji, na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. oraz niezastosowania § 27 ust. 1 tego rozporządzenia niesłusznie uznał, że decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" pakiet 1, wariant 1.1. jest zgodna z prawem. Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia wynika, że według skarżącego Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, z naruszeniem art. 134 p.p.s.a., nie zbadał zgodności zaskarżonej decyzji z § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. oraz wadliwie uznał, że organ prawidłowo zastosował § 27 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w następstwie czego oddalił skargę zamiast ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sposób, w jaki zostały one sformułowane, oraz istota problemu prawnego występującego w sprawie uzasadniają ich łączną ocenę.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji i przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. W zakresie istotnym dla sprawy trzeba przypomnieć, że skarżący w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego realizował pakiet 1 – "Rolnictwo zrównoważone" – wariant 1.1 "zrównoważony sposób gospodarowania" między innymi na działce rolnej [...], położonej na działce ewidencyjnej 236. W ramach wariantu 1.1. skarżący był zobowiązany do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin z wyłączeniem roślin wieloletnich (załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.). Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący w latach 2008 – 2011 zadeklarował na działce [...] uprawę pszenicy ozimej, a w roku 2012 uprawę mieszanki strączkowo-zbożowej.
Mając na uwadze, że skarżący realizował zobowiązanie pięcioletnie spełnienie warunku przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin powinno polegać na co najmniej dwukrotnym następstwie roślin. W okolicznościach sprawy nie jest wątpliwe, że po raz pierwszy naruszenie omawianego warunku stwierdzone zostało w 2011 r. i wówczas skarżący został pozbawiony płatności rolnośrodowiskowej wyłącznie do działki rolnej [...], na której wystąpiło naruszenie (§ 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.). W piątym roku realizacji zobowiązania, skarżący zadeklarował na działce rolnej [...] uprawę mieszanki strączkowo-zbożowej, lecz w ten sposób nie spełnił warunku określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., gdyż zastosowane rośliny nie pochodziły każda z innej grupy roślin a ponadto następstwo było jednokrotne. Doszło więc do sytuacji, gdy w dwóch kolejnych latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało stwierdzone to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sytuacji kiedy rolnik zgodnie z tym wymogiem powinien zastosować w czasie pięcioletniej realizacji zobowiązania co najmniej trzy gatunki roślin, przestrzegając nie tylko ich doboru ale i następstwa, to zastosowanie w czwartym roku tego samego gatunku roślin co w latach poprzednich, prowadzi do wniosku, że w piątym roku zobowiązania, niezależnie od zastosowanych gatunków roślin, rolnik nie będzie w stanie spełnić omawianego warunku.
Wobec powyższego błędne jest stanowisko skarżącego, że skoro w roku 2012 zastosował mieszankę strączkowo–zbożową, to nie dopuścił się tego samego uchybienia co w roku 2011. Należy zauważyć, że spełnienie warunku nie polega wyłącznie na zastosowaniu innej uprawy, lecz na przestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin w czasie realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jak zostało to już podniesione skarżący tego warunku nie spełnił w czwartym i piątym roku realizacji zobowiązania. W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że istniała podstawa do zastosowania § 27 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. przy przyznawaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Ponowne stwierdzenie uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu (wariant 1.1.) powoduje, że płatność nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku, w części dotyczącej tego wariantu. Uchybienie w zakresie przestrzegania doboru i następstwa roślin na działce rolnej [...], musiało doprowadzić do odmowy przyznania płatności w części dotyczącej wariantu 1.1.
W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Powołany przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż przewiduje on zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku stwierdzenia po raz pierwszy uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonego wariantu, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.