Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r., o sygn. akt II SA/Łd 166/12, pozostawił bez rozpoznania skargę G. S. sp. z o.o. z siedzibą w O. na informację Zarządu Województwa Ł. o oddaleniu protestu dokonane uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Uchwałą z dnia [...] grudnia 2010 r. Zarząd Województwa Ł. oddalił protest G. S. Spółki z o.o. z siedzibą w O. od oceny etapu merytorycznej projektu nr [...] pn.: "Budowa Elektrowni Wiatrowej o mocy 1500 kW w M. gmina W.", złożonego w konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 – 2013". Organ uznał, że wniosek nie spełnia 3 kryteriów oceny merytorycznej. Posiłkując się opinią eksperta zewnętrznego, organ podniósł, iż występuje niespójność między kwotą, na jaką wystawiona została warunkowa promesa kredytowa, a kwotą kredytu deklarowaną we wniosku i ujętą w projekcji finansowej. Nadto zarzucono niespójność między deklarowaną w oświadczeniu kwotą, a kwotą wpłat ujętą w projekcie.
G. S. Spółka z o.o. wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który po rozpoznaniu skargi pozostawił ją bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 30 c ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity – Dz.U. nr 84 z 2009r., poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) przed przystąpieniem do rozpoznania skargi należy w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga jest kompletna (art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.). Za kompletną dokumentację w rozumieniu tegoż przepisu należy uznać formularze wniosków z załącznikami składane przez wnioskodawcę w postępowaniu przed instytucją opiniującą projekt, które są następnie załączane do skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Chodzi o dokumenty, które są badane przez właściwą instytucję na etapie wstępnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, a następnie merytorycznie oceniane w dalszych etapach selekcji wniosków.
Ustawodawca nałożył na właściwą instytucję obowiązek pouczenia w informacji o wynikach procedury odwoławczej o zasadach, trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W sprawie instytucja zarządzająca dopełniła tego obowiązku (art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r.), zamieszczając w informacji z dnia [...] grudnia 2010 r. stosowne pouczenie w zakresie konieczności dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji i wskazała na przepis art. 30c ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r.
Zdaniem WSA braki w zakresie kompletności skargi nie podlegają usunięciu w toku postępowania sądowego. W ocenie Sądu w tej sprawie, skarżąca wniosła skargę niekompletną, która nie wypełnia wszystkich wymogów formalnych, co skutkowało pozostawieniem jej bez rozpatrzenia zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Do skargi dołączono wniosek o dofinansowanie, pomijając załącznik do tego wniosku tj. promesy kredytu – pkt 4 Listy załączników obligatoryjnych do wniosku, tj. oświadczenie wnioskodawcy o zabezpieczeniu środków niezbędnych do realizowania projektu wraz z kopią dokumentów poświadczających zabezpieczenie finansowe realizacji projektu. Załącznik ten jest obligatoryjny, stąd jego złożenie wraz z wnioskiem było warunkiem niezbędnym dla możliwości wzięcia udziału w konkursie w ramach RPO WŁ.
W związku z tym, Sąd nie dysponował tymi samymi dokumentami, którymi dysponował organ oceniając projekt złożony przez skarżącą. Brak ten jest istotny, gdyż na nim zasadza się negatywna ocena wniosku o dofinansowanie, jak również zarzuty skargi, których - z uwagi na brak tegoż dokumentu – Sąd nie mógł zweryfikować.
G. S. sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
I na podstawie art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 30 e u.z.p.p.r. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. rażące naruszenie przepisów u.z.p.p.r., odnoszących się do oceny wniosków o dofinansowanie, określonych w dokumentach programowych dotyczących projektów w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie 11.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 - 2013, poprzez wadliwą ocenę merytoryczną wniosku, a w konsekwencji, przez odmówienie skarżącej przyznania wsparcia, mimo że wniosek spełniał warunki przyznania takiej pomocy finansowej, w tym w szczególności spełniał kryteria wykonalności funkcjonalnej, wykonalności instytucjonalnej oraz trwałości projektu, w szczególności zaś:
- 2. naruszenie punktów lll.b oraz IV.a. "Szczegółowego opisu kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 - 2013" z dnia 29 kwietnia 2010 r., poprzez wadliwą interpretację szczegółowych wymagań formalnych i merytorycznych dotyczących kryterium wykonalności finansowej, wykonalności instytucjonalnej oraz trwałości projektu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, że wniosek skarżącej nie spełnia tych kryteriów, podczas gdy prawidłowa ocena wniosku prowadzi do konkluzji, iż spełnia on wszystkie wymogi uzasadniające jego uwzględnienie;
- 3. naruszenie § 7 ust. 2 lit. n) "Regulaminu Konkursu dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi II Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działanie 11.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 - 2013 (Załącznik do Uchwały nr 771/10 Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] maja 2010 r.)", poprzez jego niezastosowanie polegające na nie stwierdzeniu braków lub braków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu i w konsekwencji nie zwrócenie wniosku do ponownej oceny formalnej.
II na podstawie art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez:
- 4. naruszenie art. 30c ust. 5 w zw. z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez pozostawienie skargi skarżącej bez rozpatrzenia z uwagi na niekompletność skargi, podczas gdy prawidłowa ocena złożonej przez Skarżącą wraz ze skargą dokumentacji w sprawie prowadzi do wniosku, że skarga była kompletna w rozumieniu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.;
- 5. naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi na uchwałę Zarządu Województwa Ł. nr [...] z dnia 29 grudnia 2010 r., oraz zaniechanie stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa powinno doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. do uwzględnienia skargi, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy dotyczy kompletności skargi i skutków uchybień w tym zakresie.
Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 864/10, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1015/10). Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e u.z.p.p.r. zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e u.z.p.p.r. jednostek redakcyjnych ustawy Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a.
Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a.
Istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dołączenie do skargi obligatoryjnego załącznika do wniosku o dofinansowanie projektu w postaci promesy kredytu – pkt 4 Listy załączników obligatoryjnych do wniosku, tj. oświadczenia wnioskodawcy o zabezpieczeniu środków niezbędnych do realizowania projektu wraz z kopią dokumentów poświadczających zabezpieczenie finansowe realizacji projektu w świetle pozostałych przedstawionych dokumentów - uniemożliwiło Sądowi I instancji rozpatrzenie wniesionej skargi.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju posługuje się pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Skutkiem prawnym w przypadku złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.) jest pozostawienie jej bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.).
Rozważając kwestię istoty zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontrolę oceny projektu.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowanie przepisów art. 52 – 55 p.p.s.a. Zatem na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą skarżąca nie złożyła obligatoryjnego załącznika do wniosku o dofinansowanie (pkt 4 Listy załączników obligatoryjnych do wniosku), tj. oświadczenia wnioskodawcy o zabezpieczeniu środków niezbędnych do realizowania projektu wraz z kopią dokumentów poświadczających zabezpieczenie finansowe realizacji projektu. W związku z tym nie przedstawiono pełnej dokumentacji sprawy, która uniemożliwiła Sądowi I instancji kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej.
WSA prawidłowo przyjął, że wskutek niezłożenia wskazanego załącznika, nie mógł merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ załączniki złożone do wniosku, również były przedmiotem oceny.
W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. pozostawił ją bez rozpatrzenia. Powyższe czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 i art. 30c ust. 5 pkt 2, art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że integralną częścią wniosku - jako dokumentu w oparciu o który dokonywana jest ocena projektu - są jego załączniki, także składane w toku postępowania.
Z tych względów podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpoznania i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.