Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I SAB/Sz 13/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. M. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie płatności do gruntów rolnych na 2004 r.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] kwietnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał dwie odrębne decyzje odmawiające skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich i płatności ONW na rok 2004. Rozstrzygnięcia te zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2005 r., jednakże wyrokami z dnia 8 marca 2006 r. o sygn. akt I SA/Sz 564/05 i I SA/Sz 565/05, uchylił decyzje organów obu instancji, przekazując tym samym obie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał po raz kolejny w obu sprawach decyzje odmawiające przyznania żądanych płatności za rok 2004. Organ odwoławczy utrzymał te decyzje w mocy, jednakże wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 409/09, dotyczącym przyznania płatności ONW za rok 2004 WSA w Szczecinie ponownie uchylił decyzje organów obu instancji, a sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 6 września 2010 r. T. M., reprezentowany przez ojca – J. M., wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Bezczynność ta miała polegać, zdaniem skarżącego, na uchylaniu się o wydania decyzji w sprawie dotyczącej zarówno płatności bezpośrednich, jak i płatności ONW za 2004 r. Skarżący domagał się wydania wyroku zobowiązującego organ odwoławczy do wydania stosownych decyzji, a także ukarania tego organu "za bezprawne działania i zaniechania". Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik T. M. oświadczył, że po uchyleniu decyzji organów obu instancji ostatnio wydanym wyrokiem sądowym nie doszło dotychczas do wydania nowej decyzji przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na bezczynność.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w momencie rozpoznawania skargi na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przed organem tym nie toczyło się postępowanie w przedmiocie przyznania płatności za rok 2004. Sprawa ta była wówczas przedmiotem postępowania przed organem I instancji, to jest Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w K., którego ewentualna bezczynność nie stanowi jednak przedmiotu rozpatrywanej skargi.
Sąd wskazał, że z treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, iż sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach danej sprawy, a więc w granicach określonych jej przedmiotem i podmiotem. Skoro zatem przedmiotem skargi jest ewentualna bezczynność organu odwoławczego, zaś przed organem tym nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne (odwoławcze), to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a w szczególności:
- 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), przejawiające się w tym, że Sąd dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, która nie zastosowała środka określonego w ustawie.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej (radca prawny M. B.) wskazał, że wyrok został wydany na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zataił część dokumentów, które powinny być w aktach. Już po rozprawie przed Sądem pierwszej instancji skarżący zapoznał się w siedzibie organu odwoławczego z aktami dotyczącymi płatności na 2009 r., do których były również załączone akta sprawy dotyczące płatności za 2004 r. Zdaniem skarżącego, treść tych dokumentów świadczy o tym, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR czynnie uczestniczył w sprawie dotyczącej dopłat unijnych za 2004 r. dla skarżącego i miał pełną świadomość czasu, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku. Organ ten nie podjął jednak jakichkolwiek czynności prawnych, które ponagliłyby podległego mu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, aby w końcu doprowadzić do zakończenia postępowania. Oznacza to, zdaniem kasatora, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pozostawał zupełnie bezczynny wobec szczególnie przewlekłego (bo trwającego już wówczas 6 lat) postępowania administracyjnego.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi przez kasatora. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć wpływa na wynik sprawy. Sprecyzowanie podstaw kasacyjnych należy do kasatora. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko działaniu sądu pierwszej instancji skonkretyzowanym w orzeczeniu tego sądu, a jedynie pośrednio przeciwko działaniom organów administracji.
W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR i wywiódł, że przed tym organem nie toczyło się postępowanie administracyjne, które mogło być dotknięte wadliwością polegającą na bezczynności organu, bowiem sprawa była w toku rozpatrywania przez organ I instancji.
W skardze kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego (zarzut nr 1), a także na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (zarzut nr 2).
W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów kasator wywiódł, że z pism znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż organ II instancji wiedział, że postępowanie przed organem I instancji toczy się przewlekle, a zatem organ II instancji był stroną tego postępowania i skierowana przeciwko niemu skarga na bezczynność była zasadna.
Oceniając wyżej przedstawione zarzuty kasacyjne zauważyć należy, że zarzut nr 1 nie zawiera wskazania przepisów prawa, których naruszenie zarzuca kasator, ani nie wyjaśnia na czym to naruszenie polegało. Jak podano wyżej, precyzyjne sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest obowiązkiem kasatora. Omawiany zarzut wymogów tych nie spełnia, zatem nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Zarzut nr 2 wskazuje jako naruszone art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Oceniając ten zarzut przypomnieć należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym, który wskazuje, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Aby zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu, należy wyjaśnić jakie dalsze przepisy naruszył ten sąd, przez co nie wypełnił swego obowiązku kontroli administracji publicznej przy zastosowaniu środków określonych w ustawie.
Jako dalsze naruszone przepisy, w ramach omawianego zarzutu, kasator wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe (art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Kasator nie zauważył jednak, że art. 145 p.p.s.a. odnosi się do działania sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie, tymczasem sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność organu, zatem art. 145 p.p.s.a. w ogólne nie znajdował w niej zastosowania i nie mógł być naruszony. O skardze na bezczynność Sąd pierwszej instancji orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., ale ten przepis nie został wskazany przez kasatora jako naruszony. Kasator nie wyjaśnił w ogóle na czym polegało wskazane w zarzucie nr 2 naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i jakim działaniem Sąd pierwszej instancji naruszenia te zaakceptował. W tym stanie rzeczy także drugi zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Na marginesie tylko wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność służy w sprawach określonych w punktach od 1 do 4a § 2 powołanego artykułu, zatem niepodjęcie przez organ II instancji czynności nadzorczych w stosunku do organu I instancji nie stanowi bezczynności w rozumieniu p.p.s.a. Bezczynnym pozostaje organ I instancji, jeżeli w terminach przewidzianych przepisami prawa nie wydaje rozstrzygnięć, do których wydania jest zobowiązany. Mylny jest więc pogląd kasatora, że to organ II instancji był w sprawie niniejszej bezczynny.
Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej, która (co jest niesporne) toczyła się przed organem I instancji żadne takie zobowiązanie kierowane do organu II instancji oczywiście nie było możliwe, zatem skarga na bezczynność organu II instancji musiała być oddalona jako nieuzasadniona.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.