Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Lu 515/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem.
Z. L. (skarżący) złożył w dniu 7 maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał mu na rok 2009 jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni uprawy chmielu, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni uprawy chmielu, do której przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu za 2006 r. oraz odmówił przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. Powodem odmowy przyznania tej płatności było stwierdzenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną plantacji truskawek (1.30 ha) a powierzchnią stwierdzoną w takcie kontroli na miejscu (1.03 ha).
W odwołaniu od powyższej decyzji – w części dotyczącej odmowy przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich – skarżący wyjaśnił, że powodem różnicy pomiędzy areałem truskawek podanym we wniosku a areałem zmierzonym w trakcie kontroli jest to, że po zbiorach owoców zaorano stare truskawki, które w cyklu pięcioletnim należy likwidować i posiano w tym miejscu gorczycę.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że ustalona w toku kontroli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną wyniosła 0,27 ha, co stanowi 26,21 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Powołując art. 51 ust. 1, 3, 5 i 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm. – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), organ odwoławczy odmówił skarżącemu przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich na rok 2009. Organ wskazał, że zgodnie z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania, gdy rolnik informował na piśmie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że jego wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia.
Z dokumentacji sprawy wynika jednak, że skarżący nie informował organu przed kontrolą na miejscu o jakichkolwiek zmianach, które zaszły na jego gruncie rolnym od dnia złożenia wniosku. Tym samym zastosowanie sankcji jest zasadne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący twierdził, że część powierzchni zajętej pod uprawę truskawek zaorał po zakończeniu zbiorów – kierując się prawidłową techniką uprawy.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności z tytułu owoców miękkich powierzchnię pod uprawę truskawek obejmującą obszar 1,30 ha. Z umowy kontraktacyjnej w celu przetwórstwa zawartej pomiędzy skarżącym a firmą S. Sp. z o.o. z siedzibą w T. wynika, że skarżący (plantator) zobowiązał się w 2009 r. wyprodukować i dostarczyć kupującemu truskawki w ilości 15000 kg z areału 1,30 ha. Organ administracji nie kwestionował w toku postępowania, że skarżący z deklarowanego areału dostarczył kupującej firmie owoce, a z załączonego do skargi oświadczenia kupującego bezspornie wynika, że do końca roku gospodarczego 2009 r., areał zajęty pod uprawę truskawki wynosił 1,30 ha. Nie jest też sporne, że skarżący po zbiorze truskawek (maj – czerwiec 2009 r.) w okresie bezpośrednio poprzedzającym kontrolę na miejscu (sierpień 2009 r.) zaorał część wyeksploatowanej plantacji (0,27 ha), z której wcześniej zebrał owoce i w tym miejscu posiał poplon w celu wzbogacenia gleby w składniki pokarmowe.
W ocenie Sądu takie działanie zgodne jest z art. 7 ust. 3a pkt 2 i 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), który stanowi o obowiązku utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o płatność do owoców miękkich.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (ust. 1). Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji (ust. 2).
Analizując treść przywołanego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy WSA uznał, że rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym i wniosek ten – wbrew stanowisku organu – nie zdezaktualizował się od czasu złożenia do końca roku, którego dotyczył wniosek pomocowy.
Sąd powołując wyrok WSA w O. z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 396/08, podkreślił, że celem sankcyjnych uregulowań z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest zapobieganie nadużyciom i wyłudzeniom. Jeśli więc rolnikowi nie można przypisać takiego działania a spełnione są przesłanki z art. 68 ust. 1 tego rozporządzenia, to stosowanie sankcji nie znajduje uzasadnienia.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego (w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez:
- 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez przyjęcie, że dyspozycja tego przepisu wypełnia stan faktyczny w niniejszej sprawie, gdy do przedmiotowego przypadku mają zastosowanie przepisy ust. 2 tego artykułu oraz przypisanie do przesłanek stosowania tego przepisu wyłącznie winy umyślnej;
- 2. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez pominięcie w całości brzmienia przepisu, czego powodem było przyjęcie do orzekania przepisu ust. 1 a nie ust. 2 art. 68 oraz przypisanie do przesłanek zastosowania przepisu wyłącznie winy umyślnej;
- 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez przypisanie do przesłanek zastosowania tego przepisu wyłącznie winy umyślnej.
W uzasadnieniu wskazano, że z art. 68 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia – określającego kiedy, mimo rozbieżności między wielkością gruntu zgłoszonego do płatności a wielkością stwierdzoną w czasie kontroli, nie dokonuje się zmniejszenia płatności – nie wynika, że wina wnioskodawcy ma być umyślna. Zdaniem strony przepisy te wyraźnie wskazują, że podjęcie jakichkolwiek działań na nieruchomości rolnej winno być zgłaszane do organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się więc do oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny czy doszło do naruszenia przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej – a zatem czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 51 oraz art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 i czy przepisy te prawidłowo zastosował.
Poza sporem zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – stanowiącym o zmniejszeniu płatności i wykluczeniu od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej – jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej /.../ przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3 - 5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.
Art. 68 powołanego rozporządzenia reguluje zaś wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.
Stosownie do art. 68 ust. 2 obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji.
W świetle przytoczonych przepisów zasadą jest więc, że wysokość pomocy ulega zmniejszeniu, ewentualnie wyłączeniu, gdy obszar upraw zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony (art. 51 ust. 1), co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że złożony wniosek nie jest poprawny pod względem faktycznym (art. 68 ust. 1).
Wyjątek od zasady obniżania/wyłączania płatności dotyczy dwóch sytuacji: 1/ gdy rolnik wykaże, że nie jest winny nieprawidłowości czyli niepoprawności pod względem faktycznym (art. 68 ust. 1 in fine), 2/ gdy rolnik – na zasadach określonych art. 68 ust. 2 – informował właściwy organ, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw by uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku przeczy by Sąd I instancji z treści omawianych regulacji wywiódł, że wnioskodawca musi ponosić winę umyślą za rozbieżności miedzy obszarem gruntu zgłoszonego wnioskiem do płatności a obszarem stwierdzonym podczas kontroli.
Zauważyć należy też, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazał, że naruszenie tego przepisu nastąpiło poprzez przyjęcie, że dyspozycja przepisu wypełnia stan faktyczny sprawy, gdy do przedmiotowego przypadku zastosowanie mają przepisy ust. 2 tegoż artykułu – niezastosowanie którego także objęto podstawami skargi kasacyjnej. Takie sformułowanie zarzutu pozwala uznać, że we wskazanym zakresie strona w istocie zmierza jedynie do podważenia prawidłowości zastosowania przepisu.
Dla przypomnienia: błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Ocena postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie wymaga uwagi, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie są skargą kasacyjną podważane. Fakt zaorania po zbiorach owoców powierzchni 0.27 ha obszaru plantacji truskawek i posianie na tym areale gorczycy Sąd I instancji ocenił jako działanie, o którym mowa w art. 7 ust. 3a pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tzn. jako utrzymywanie gruntu rolnego zgodnie z normami i wymogami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek.
W podstawach skargi kasacyjnej powyższe nie jest przez organ kwestionowane. Brak zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3a pkt 2 i 2 a powołanej ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie pozwala na kontrolę kasacyjną w tym zakresie.
Tymczasem właśnie wskutek takiego zakwalifikowania działań podjętych na obszarze objętym wnioskiem o płatności Sąd I instancji uznał, że wniosek ten był poprawny pod względem faktycznym i nie zdezaktualizował się.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przewidziany art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymóg informowania organu dotyczy tylko sytuacji, gdy wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się. Zaistnienia takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi nie znajdują usprawiedliwienia. Skutkowało to oddaleniem skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.