Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi E. Sp. z o.o., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stwierdzając jednocześnie, że uchylona w tej części decyzja nie podlega wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że po przeprowadzonej w dniu [...] marca 2006 r. kontroli drogowej samochodu ciężarowego z naczepą, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na firmę E. Sp. z o.o. Oddział w N. B. karę pieniężną w łącznej wysokości 9700 zł. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. w tym:
- - wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu,
- - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty,
- - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji,
- - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych uznając, że w tym zakresie postępowanie administracyjne przeprowadzono niezgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., natomiast w zakresie nałożenia pozostałych trzech kar pieniężnych utrzymał ją w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka wniosła o uchylenie w całości tej decyzji i umorzenie postępowania zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie jest pracownikiem spółki w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. oraz, że spółka zobowiązana jest do posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego pomimo prowadzenia przez nią jedynie niezarobkowego przewozu drogowego na potrzeby własne.
Sąd I instancji uwzględnił skargę, jednakże z innych powodów, niż to wskazała skarżąca. Uznał, że w zaskarżonej decyzji doszło do uchybień proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócił uwagę, że adresatem obu decyzji jest oddział firmy E. Sp. z o.o. z siedzibą w N. B. W aktach sprawy brak zaś dokumentów uzasadniających uznanie oddziału tej spółki za stronę postępowania, co dało podstawę do przyjęcia, że organy I i II instancji nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7 i 77 k.p.a., a decyzje te nie spełniały tym samym wymogów art. 107 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy błędnie za stronę postępowania uznały oddział spółki,
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny na podstawie całości zebranych w sprawie dowodów,
- - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez odmowę dokonania kontroli działań administracji publicznej.
W jej uzasadnieniu organ podkreślił, że zarówno w protokole z kontroli jaki w decyzjach jako stronę postępowania wskazano firmę E. Sp. z o.o., a z rejestru przedsiębiorców wynika, że spółka ta została wskazana prawidłowo. Nie ma oddziału spółki o nazwie E. Sp. z o.o., a Sąd również w taki jak organ sposób oznaczył stronę postępowania sądowego. WSA uznał prawdopodobnie, że posługiwanie się adresem jednego z oddziałów spółki wskazuje na uznanie za stronę ten właśnie oddział, co jednak jest niezgodne z przepisami kodeksu cywilnego, w myśl których adres siedziby przedsiębiorcy nie jest składnikiem firmy.
Natomiast firma oddziału osoby prawnej zawiera w sobie określenie "oddział" (art. 436 kc), którego to określenia organy w decyzjach nie użyły. Nie podniesiono również zarzutu nieskuteczności doręczeń, który również mógł być uznany za niesłuszny w kontekście art. 45 k.p.a. i wobec faktu, że w instancji odwoławczej doręczeń dokonywano pełnomocnikowi spółki.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z przepisami k.p.a. stroną postępowania są tylko osoby fizyczne i osoby prawne. Pomijając zatem przepisy dotyczące jednostek nieposiadających osobowości prawnej, stroną postępowania w sprawie powinna być spółka z ograniczoną odpowiedzialnością działająca pod nazwą E., mająca swoją siedzibę w W. Natomiast zgodnie z art. 33 kc osobowość prawną ma Skarb Państwa i ten, któremu taką osobowość przyznaje ustawa. Żadna z regulacji prawnych nie przyznaje osobowości prawnej oddziałowi spółki.
Tym samym oddział spółki nie może być stroną zarówno w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym. Ponadto oddział spółki w N. B. posługuje się właśnie określeniem "oddział", zgodnie z wymogami kc, zatem organ tym bardziej powinien był prawidłowo ustalić stronę i w decyzji wskazać E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a nie jej n. oddział reprezentowany przez pełnomocnika. Pomocne dla rozstrzygnięcia tej kwestii mogą być, zdaniem spółki, orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 7 września 1995 r. (sygn. akt I Acz 408/95, OSA 1995/9/67) i Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2006 r. (sygn. akt III CZP 119/05).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy przypomnieć podstawowe zasady procedury administracyjnej związane z decyzjami administracyjnymi. Art. 107 § 1 k.p.a. wymienia składniki decyzji, których spełnienie ma na celu pełne określenie elementów materialnego i procesowego stosunku prawnego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie dla określenia tych elementów. Jednakże cztery z nich należy traktować jako niezbędne minimum, których brak uniemożliwia zakwalifikowanie danego aktu jako decyzji administracyjnej. Do takich istotnych składników decyzji zalicza się: określenie organu administracji publicznej, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej ten organ – autora tego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Przepisy tego artykułu dotyczą wszystkich organów administracji publicznej w jednakowym stopniu, zarówno jednoosobowych jak i kolegialnych.
Istotne dla sprawy jest oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na którego nałożone zostały określone obowiązki. Osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania (pobytu), osoby prawne oraz jednostki organizacyjne – pełną nazwą i siedzibą podaną zgodne z danymi zawartymi w stosownym rejestrze, ewidencji lub w umowie powołującej dany podmiot do życia (tak: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2004, s. 498).
Jak wynika z art. 163 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037), jednym z niezbędnych elementów, od których uzależnione jest powstanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jest jej wpisanie do Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast zgodnie z art. 36 pkt 6 w związku z art. 38 pkt 1 ppkt c i d ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186), zwanej w skrócie KRS, w dziale 1 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się takie dane jak: siedziba i adres każdego wpisanego podmiotu, a jeżeli taki podmiot posiada oddziały – także ich siedziby i adresy.
Należy podkreślić, że stroną postępowania jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą wskazaną w takim rejestrze, a nie jej jednostka organizacyjna będąca oddziałem tej spółki. Natomiast przez adres spółki podany w rejestrze należy rozumieć właśnie adres jej siedziby, a nie adres jej oddziału (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt III CZP 119/05, Lex nr 165508). W rozpoznawanej sprawie doszło do jeszcze innej sytuacji. Mianowicie już na etapie pierwszej czynności procesowej w protokole kontroli stronę określono w następujący sposób: nazwa przedsiębiorstwa: E. Sp. z o.o., adres przedsiębiorstwa: [...] N. B. Tymczasem z korespondencji, jaka się nawiązała między spółką a organem w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie, w tym z przesłanego przez tę spółkę odpisu z rejestru przedsiębiorców wynika, że w sprawie chodzi o firmę: E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., natomiast w N. B. znajduje się jej oddział.
Niemniej jednak organ I instancji wydał decyzję, w której jako adresata wskazał E. Sp. z o.o. z siedzibą w N. B. Podobnie stronę określił organ odwoławczy. Tak sformułowany akt, zawierający dane dotyczące podmiotu, który w rzeczywistości nie istnieje, nie może pozostać w obrocie. Nie jest to przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ spółka brała udział w całym ciągu czynności prowadzonych przez organ w postępowaniu. Nie jest to również wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bo nie została ona skierowana do właściwie nazwanej osoby, która nie była stroną w sprawie, lecz do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczenia jego tożsamości. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo wskazał jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie naruszenia wskazanych przepisów postępowania, zwłaszcza art. 107 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.