Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 369/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W następstwie wniosku S. Sp. z o.o. z dnia 6 lipca 2011 r. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...], na podstawie m.in. art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 29 i art. 40 ust. 1 – 5, ust. 8 – 11, ust. 13, ust. 15 – 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p.") w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), udzielił spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w G. przy ul. [...] w dniach 8 – 9.07.2011 r., w związku z budową przyłącza wody. Jednocześnie decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 21 lipca 2011 r. do Zarządu Dróg i Zieleni w G. wpłynął "wniosek o uznanie za stronę" R. W., Z. M., I. K. oraz M. K. we wszystkich postępowaniach prowadzanych przez Zarząd Dróg i Zieleni, dotyczących inwestycji przy ul. [...] w G. Z treści wniosku wynikało, że wnioskodawcy wnoszą również o uznanie ich za strony postępowań dotyczących tej nieruchomości, które będą prowadzone w przyszłości. Wraz z wnioskiem wnieśli również odwołanie od decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazali, że są właścicielami nieruchomości położnych w G. przy ul. [...] i tym samym winni być stronami w prowadzonym postępowaniu. Sprzeciwiają się prowadzonej inwestycji pozostając w konflikcie z S. Sp. z o.o., informacje w tej materii posiadał z urzędu organ pierwszej instancji. Powszechnie jest bowiem wiadomo, że S. realizuje niezwykle kontrowersyjną budowę, o czym wielokrotnie informowała trójmiejska prasa.
Rozpoznając wniesione odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt 3470/11, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Orzecznictwo sądowe i doktryna uznają, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania się wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Podmiot ubiegający się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zatem wykazać interes prawny oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego.
W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak podkreślił organ, zgodnie z art. 40 u.d.p., zezwolenie wydaje się na wniosek strony. W sprawie był to właściciel nieruchomości przy ul. [...]. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na organ wydający ww. decyzję obowiązku powiadomienia właścicieli nieruchomości sąsiednich o jej wydaniu. Co istotne, wnoszący odwołanie nie są właścicielami działki położonej w G. przy ul. [...]. Są właścicielami innych działek położonych przy tej ulicy, niemniej, w rozpatrywanej sprawie nie wykazali interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego. Samo powoływanie się na pozostawanie w konflikcie z inwestorem nie daje bowiem uprawnień do bycia stroną postępowania i składania w nim odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę R. W. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie postępowania. Przesłanką wniesienia odwołania jest zatem posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego. Przymiot strony i prawo wniesienia odwołania nie jest przy tym zależne od faktu udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Stroną, jak podkreślił WSA w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem wywodzi swoje racje. Norma taka stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku strony. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, którym określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego.
Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej decyzją, od której wniesiono odwołanie było wydanie przez organ zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy, Spółka S. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia składając w nim oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z dyspozycji art. 40 u.d.p. oraz przepisów powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony. Wskazana regulacja normatywna w ww. zakresie nie odsyła również do innych ustaw jak np. prawo budowlane, do przepisów którego odwołano się w skardze (art. 28 ust. 2 ustawy).
Powołując wyrok WSA w Ł. sygn. akt III SA/Łd 24/11, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to odrębne postępowania z zakresu administracji publicznej, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych, zawierające różne rozwiązania prawne w omawianej materii, zatem także odnośnie określenia stron danego postępowania. Konstrukcje prawne przyjęte przez ustawodawcę mają na względzie przedmiot określonego postępowania, w tym także, co do kręgu podmiotów mogących być uznane za strony tego postępowania.
Zatem źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego, w ocenie Sądu, nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością – pasem drogowym, którego dotyczy zezwolenie. Decyzja wydana w trybie art. 40 powołanej ustawy nie wpływa na sytuację prawną właścicieli takich działek, nie dotyczy bowiem bezpośrednio ich praw bądź obowiązków. Nadto w postępowaniu organ nie bada oddziaływania obiektu umieszczonego w pasie drogi na sąsiednie nieruchomości. Interesu prawnego w prawie administracyjnym nie można nadto poszukiwać w stosowaniu analogii jak i w okolicznościach stricte faktycznych, tj. we wskazywanym przez skarżącego konflikcie z inwestorem, względnie w kwestionowaniu realizowanej inwestycji.
R. W. zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w stwierdzeniu, iż z przepisu tego "wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem", w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., a to przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się przyjęciem, że przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w postępowaniu tym ustalenie tegoż kręgu osób odbywa się wyłączenie w oparciu o dyspozycję art. 40 u.d.p., jako przepisu o charakterze szczególnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie przez organy i Sąd pierwszej instancji, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem, a w konsekwencji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, osadzone jest w realiach normatywnych ustawy o drogach publicznych i determinowane jest funkcją porządkującą kwestie dotyczące dróg publicznych i administracji drogowej, jaką spełnia ta ustawa. Zdefiniowane w tej ustawie pojęcia drogi publicznej, pasa drogowego, ochrony drogi oraz określenie organów, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi oddziałują na postępowania prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy, także m.in. na postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego i wpływają decydująco na ich wynik. Ustawa o drogach publicznych jako zasadę przyjęła, iż w pasie drogowym (wydzielony liniami granicznymi obszar gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą) zakazane jest dokonywanie jakichkolwiek czynności, mogących powodować niszczenie drogi, jej urządzeń lub zmniejszenie trwałości albo zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W drodze wyjątku organ zarządzający drogą może, w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwolić na lokalizację w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej potrzebami urządzenia, budowli, czy reklamy. Na tle przedstawionej regulacji zauważyć należy, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego jest uwarunkowane uzyskaniem szeregu decyzji, z których każda podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Każda pozytywna dla wnioskodawcy decyzja uzyskana w jednym postępowaniu otwiera drogę do następnego postępowania, a krąg podmiotów biorących w nim udział może być różny.
Rozpatrywana przez Sąd pierwszej instancji sprawa dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielonego inwestorowi celem umieszczenia w nim przyłącza wodociągowego i telefonicznego.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie kwestii dotyczącej odpowiedzi na pytanie, kto jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, krąg stron w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustala się w oparciu o art. 40 ust. 1 i następne ustawy o drogach publicznych, zaś z dyspozycji art. 40 u.d.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w sprawie i jest jej adresatem.
Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Należy podkreślić, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z dyspozycja art. 40 u.d.p., zezwolenie wdaje się na wniosek strony, w niniejszej sprawie właściciela nieruchomości przy ul. [...]. Natomiast jak wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Z ust. 2 pkt 3 przywołanego artykułu wynika, iż zezwolenie, o którym wyżej mowa dotyczy umieszczania w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiektów budowlanych oraz reklam.
Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że tylko wnioskodawca, znajdując podstawę w konkretnym przepisie prawa, a konkretnie art. 40 ust. 2 u.d.p. i dysponując decyzją lokalizacyjną, może domagać się od właściwego organu zadośćuczynienia jego żądaniu. Możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego jako strony postępowania w złożonej, bo kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi czy reklamy zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.
Podnoszone przez skarżącego prawo własności nieruchomości (art. 140 K.c.) sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy, a także prawo do niezakłóconego ponad przeciętną miarę korzystania z niej (art. 144 K.c.) nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego prowadzonym przez właściwy organ na wniosek innego podmiotu. Mieć interes prawny oznacza bowiem mieć prawną, a więc znajdującą oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, możliwość domagania się od organu określonego działania (może być to również prawna możliwość nałożenia na konkretny podmiot określonego obowiązku), które to działanie będzie nie potencjalnie, a realnie wpływało wprost (bezpośrednio) na sytuację prawną tego podmiotu.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżone rozstrzygniecie jako odpowiadające prawu, a przy rozpatrywaniu sprawy nie naruszył wskazanych przez składającego skargę kasacyjną przepisów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.