Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r. o sygn akt II SA/Łd 1451/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2010r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 14 maja 2008r. M. K. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008r., deklarując realizację:
- - pakietu P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych, w ramach wariantu P01b – półnaturalne łąki dwukośne o powierzchni 65,24ha,
- - pakietu P02b – pastwiska nizinne, w ramach wariantu P02b01 – pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym na powierzchni 102,37ha.
Ponadto strona wniosła o podwyższoną płatność z tytułu realizacji pakietów na obszarze Natura 2000. Do wniosku dołączono kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków z naniesionymi oznaczeniami działek rolnych.
M. K. w dniach 28 lipca 2008r., 25 listopada 2008r. i 26 listopada 2008r. dokonywał korekty złożonego wniosku. W korekcie złożonej w dniu 25 listopada 2008r., dokonanej po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy, zmniejszył powierzchnię działki rolnej C, na której realizuje wariant P02b01 (pastwiska nizinne z wypasem tradycyjnym) z 14,09ha do 12,12ha.
W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonych kolejno w dniach 30 sierpnia 2008r., 22 – 26 września 2008r. i 7 kwietnia 2009r stwierdzono, że powierzchnia działki C wynosi 10,35ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w odniesieniu do działki rolnej C (z wariantem P02b01 – 96,73ha) wynosiła 3,41%.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał w dniu [...].02.2010r. decyzję w sprawie przyznania M. K. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 w wysokości 97.944,48zł, pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy tj. o kwotę 3.960zł.
Od powyższej decyzji M. K. złożył odwołanie, kwestionując pomiary działki "C", dokonane z pominięciem korzystniejszych pomiarów ujętych w raporcie kontrolnym z dnia 30 sierpnia 2008r., które należało uzupełnić wynikami "domiaru" z dnia 7 kwietnia 2009r. (+ 0,51ha wykonanego na działce o nr Ew. 107/7). Zdaniem odwołującego w odniesieniu do działek rolnych "C", "D", i "E" suma wartości tolerancji dla każdej z działek osobno, byłaby wartością znacznie wyższą niż przyjętą przez organ i nie wykluczone, że zachodziłaby zgodność pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli. Natomiast w sytuacji, gdy z raportów kontroli wynikają sprzeczne ustalenia, podstawą weryfikacji wniosków powinny stanowić dane z ewidencji gruntów.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w całości podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że rozbieżności skutkujące pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie utrzymanie pastwisk ekstensywnych (P01), w wariancie utrzymanie pastwisk nizinnych z wypasem tradycyjnym (P02b01) wynikają z różnicy pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działki rolnej "C", a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Zgodnie z wnioskiem działka "C" posiada powierzchnię 14,09ha i położona jest na części działek ewidencyjnych nr 13/5 i nr 107/7 w województwie [...], powiecie P., gminie O., obrębie ewidencyjnym O. Dokonując w dniu 25 listopada 2008r. korekty wniosku strona zmniejszyła zadeklarowaną powierzchnię działki "C" do 12,12ha, wskazując, że 9,09ha znajduje się na działce ewidencyjnej nr 13/5, a 3,03ha – na działce ewidencyjnej nr 107/7.
Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku kontroli zasadniczej z dnia 30 sierpnia 2008r. ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki "C" wynosi 10,47ha, następnie kontrola sprawdzająca z 22 – 26 września 2008r. wykazała, że powierzchnia tej działki wynosi 9,84ha, zaś w wyniku ponownej weryfikacji w dniu 7 kwietnia 2009r. ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej "C" wynosi 10,35ha.
Odmawiając wiarygodności pomiarowi działki "C" ustalonemu w wyniku kontroli z dnia 30 sierpnia 2008r. organ stwierdził, iż z racji braku widocznych granic w terenie między obszarem zadeklarowanym przez stronę jako działka rolna "C" i "D", dokładny pomiar tej działki był wyjątkowo utrudniony. Szkice graficzne i zdjęcia jednoznacznie obrazują, że działki rolne "C", "D" i "E", zajęte pod pastwisko trwałe są w dużej części ze sobą połączone, wskutek czego stanowią zwarty obszar gruntu, na którym prowadzona jest jedna uprawa. W ocenie organu, część gruntów rolnych łączących się ze sobą położonych w granicach działek rolnych "C" i "D" powinna być zadeklarowana jako jedna działka rolna. Odrębną działkę rolną powinny stanowić obszary oddzielone lasem (w przypadku obszaru zadeklarowanego w granicy działki "C", chodzi o teren domierzony podczas kontroli w dniu 7.04.2009r.). Działka rolna "E" powinna być deklarowana odrębnie, pomimo, że stanowi ona pastwisko trwałe, ale z racji nie zadeklarowania jej we wniosku do płatności rolnośrodowiskowej, wymagane jest jej oddzielne zgłoszenie.
Za wiarygodne uznano wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 22 – 26 września 2008r. wskazujące, że powierzchnia działki rolnej "C" wynosi 9,84ha i uzupełnionej pomiarem dokonanym w dniu 7 kwietnia 2009r., gdzie ustalono powierzchnię znajdująca się za "odliczonym lasem", położoną we wschodniej części działki 107/7. Powierzchnię pastwiska wynoszącą 0,51ha obrazują zdjęcia o nr 698, 699,700.
W ocenie organu dokonano prawidłowej lokalizacji działek "C", "D" i "E" podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 22 – 26 września 2008r., zaś prawidłowość ustaleń potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna (w tym zdjęcia od nr 35 do 39, 5, 133) oraz szkice graficzne z zaznaczonym kierunkiem wykonywanych zdjęć. Pomiar wykonany został za pomocą urządzenia GPS po linii lasu oraz występujących zadrzewień, według wskazań pełnomocnika strony i uzupełniony podczas kontroli w dniu 7 kwietnia 2010r.
Znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny obrazuje zadrzewienia wzdłuż rowu na działce ewidencyjnej nr 13/5 (zdjęcia oznaczone numerami 35, 36 i 37), części obszaru porośniętego drzewami znajdującego się blisko granicy z działką ewidencyjną 107/7 (zdjęcie nr 38) oraz obszar zadrzewiony na działce ewidencyjnej nr 107/7 w granicach działki rolnej "C", które to powierzchnie nie kwalifikują się do płatności rolnośrodowiskowej.
Z załączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej oraz załącznika graficznego do wniosku obszarowego dołączonego do raportu z kontroli z dnia 30 sierpnia 2008r. wynika, że strona włączyła środkową część działki ewidencyjnej 107/7 do powierzchni działki rolnej "C". Zdjęcie nr 39 wykonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 22 – 26 września 2008r. oraz zdjęcia nr 697, 698, 699 potwierdzają występowanie w środkowej części działki ewidencyjnej nr 107/7 lasu, który powinien być odliczony z powierzchni działki rolnej "C".
W granicach działek rolnych "D" i "E" nie stwierdzono obszarów podlegających wykluczeniu z płatności.
Tolerancja obliczana jest w stosunku do obwodu działki rolnej i zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie może przekroczyć 1,0ha. Należało ją obliczyć tak jak dla kompleksów stwierdzonych podczas kontroli, a nie według działek zadeklarowanych we wniosku. W przypadku, w którym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią zmierzoną będzie większa niż ustalona tolerancja to powierzchnie stwierdzoną będzie stanowić powierzchnia zmierzona. W rozpoznawanej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią podaną w korekcie do wniosku wynosi 1,97ha i nie mieści się w maksymalnej tolerancji. Ponadto korekta złożona została po wykryciu nieprawidłowości przez organ co oznacza, że podana w korekcie powierzchnia nie może być uznana za powierzchnię deklarowaną działki "C".
Wobec prawidłowego zlokalizowania działki rolnej "C" podczas kontroli organ uznał, że znajdujące się w ewidencji gruntów dane pozostają bez znaczenia. Powierzchnia działki stwierdzona w wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli na miejscu ma większą moc dowodową niż weryfikacja zgodności powierzchni zadeklarowanych przez stronę z powierzchnią ewidencyjnogospodarczą tzw. PEG, przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. kwestionował zasadność podjętej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowolne ustalenia faktyczne oraz zaniechanie omówienia oceny faktów i dowodów. Ewentualne naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący upatrywał w naruszeniu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że jest winny nieprawidłowości, pomimo, że trzykrotne pomiary na miejscu wykonywane przez osoby upoważnione przez organ dawały inne wyniki, przy czym różnica w pomiarach przekraczała 0,6ha, co przy powierzchni 14,09ha stanowi błąd rzędu 4,47%.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę wskazał, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego zostały dokonane zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego. Organ szczegółowo omówił czynności podejmowane w trakcie postępowania, zebrane w sprawie dowody, w tym w szczególności dokumentację fotograficzną, raporty z czynności kontrolnych, szkic działki rolnej "C" i dał wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych pełnomocnik skarżącego, będący jednocześnie zarządcą gospodarstwa rolnego – S. D. nie kwestionował dokonywania pomiarów oraz ustaleń odnoszących się do przedmiotu kontroli, w tym stwierdzenia co w rzeczywistości znajduje się na działkach ewidencyjnych, zadeklarowanych jako działka rolna "C". Nie skorzystał więc z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 769/2004, zgodnie z którym rolnik może nie tylko podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności podczas kontroli, ale także może złożyć swoje zastrzeżenia. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność poczynienia przez organy błędnych ustaleń, pomimo zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły brak podstaw do zastosowania przepisu art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, albowiem skarżący nie wykazał braku winy w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku. Samo powoływanie się na dane z ewidencji gruntów jest niewystarczające. W sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej istotne znaczenie ma pojęcie działki rolnej, którą stosownie do treści art. 2 pkt 1a cyt. rozporządzenia stanowi zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Dla zapewnienia skutecznej weryfikacji zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności podstawowe znaczenie ma kontrola wykonywana na miejscu, potwierdzająca rzeczywisty obszar zgłoszonych upraw, natomiast dane z ewidencji gruntów i budynków, których celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, mają charakter pomocniczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 76 § 1, 77 § 1, art. 68 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i bezzasadnym przyjęciu przez WSA w Ł., że w postępowaniu administracyjnym w sposób właściwy zebrano i oceniono materiał dowodowy oraz uznanie, że dokonywane wielokrotnie pomiary i sporządzane z nich protokoły kontroli są jedynym wiarygodnym dowodem w sprawie i odmówienie mocy dowodowej dokumentowi urzędowemu z Ewidencji gruntów i budynków, a także pominięciu przy wydawaniu decyzji dowodu z pomiaru powierzchni ewidencyjnogospodarczej PEG, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności rolnośrodowiskowej w 2008r.;
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez uznanie przez WSA w Ł., że skarżący jest winny nieprawidłowości, podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wręcz przeciwnych wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wskazać należy, że całość zarzutów skargi mieści się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak natomiast zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mają na celu wykazanie, że dokonane przez organy pomiary spornej działki rolnej "C" są prawidłowe jedynie w odniesieniu do kontroli z dnia 30 sierpnia 2008r. uzupełnionej wynikami kontroli z dnia 7 kwietnia 2009r. w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że na spornej działce była dokonywana również kontrola w dniach 22 – 26 września 2008r., która została przyjęta za podstawę faktycznego rozstrzygnięcia organu. W tym zakresie skarga kasacyjna polemizuje z niepodważonymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ podczas kontroli w dniach 22 – 26 września 2008r. i nie wskazuje argumentów, które mogłyby skutecznie podważyć te ustalenia faktyczne.
Kwestionowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną zastosowanej przez organ metody pomiaru powierzchni działki rolnej "C" nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Przede wszystkim przepisy art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), stanowią, że powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5m strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej.
Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0ha, art. 30 ust. 4 zaś wskazuje, że warunki kwalifikujące działki rolne do pomocy weryfikuje się za pomocą wszelkich właściwych środków. W tym celu, w uzasadnionych przypadkach wymagane są dodatkowe dowody.
W świetle tej regulacji dokonanie przez organ pomiaru przy zastosowaniu urządzeń GPS jest jak najbardziej uprawnione i spełnia wymogi dokładności. Strona skarżąca nie wykazała przy tym, że zastosowana przez organ metoda pomiaru powierzchni działek rolnych jest niedopuszczalna, bądź że została zastosowana w sposób wadliwy i uzyskane wyniki nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Organy administracji szczegółowo wyjaśniły powody, dla których weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego ubiegającego się o przyznanie płatności nie następuje na podstawie danych zawartych w rejestrach i ewidencjach, lecz w pierwszej kolejności na podstawie wyników kontroli na miejscu, w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. W tym zakresie organy zajęły stanowisko, które zostało przyjęte przez Sąd I instancji i w ocenie NSA jest ono całkowicie prawidłowe.
Zdaniem NSA, wbrew prezentowanemu stanowisku skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięć organów, w zakresie tolerancji pomiaru. Organy na podstawie materiałów z kontroli w postaci szkiców graficznych i zdjęć prawidłowo ustaliły, że działki rolne C, D i E są zajęte pod pastwisko trwałe i w dużej części połączone ze sobą. Wobec treści art. 2 pkt 1a cyt. rozporządzenia definiującej działkę rolną jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania, zasadnie przyjęto, że działki rolne C i D powinny być deklarowane jako jedna działka rolna. Skoro dokonując korekty wniosku w dniu 25 listopada 2008r. skarżący zadeklarował nową powierzchnię działki rolnej "C", zmniejszając dotychczasową jej powierzchnię o 1,97ha (z 14,09ha do 12,12ha) to oczywistym jest, że w niniejszej sprawie wartość tolerancji przekroczyła normę przewidzianą w art. 30 ust. 1 rozporządzenia i z tego względu powierzchnię stwierdzoną stanowi powierzchnia zmierzona.
Nieuzasadniony jest stawiany Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Brak jest podstaw do uznania, że w sprawie wystąpiły okoliczności ekskulpacyjne przewidziane cyt. przepisem w sytuacji, gdy jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku Sąd, skarżący dokonał korekty złożonego wniosku w dniu 25 listopada 2008r., a więc po przeprowadzeniu pierwszej kontroli na miejscu, wskazującej na nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działki rolnej "C". Konsekwencją stwierdzonych w wyniku przeprowadzonych czynności nieprawidłowości, dotyczących powierzchni tej działki było zastosowanie sankcji określonych w art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.
Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.