Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1658/10, oddalił skargę K. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
K. K. (dalej: skarżąca) wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpiła do W. Oddziału ARiMR o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013".
ARiMR pismem z dnia [...] marca 2010 r. poinformowała skarżącą o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193 poz. 1397, ze zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r.).
Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż zgodnie z powołanym przepisem o pomoc finansową może ubiegać się osoba fizyczna, która jest posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego w rozumieniu Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha lub nieruchomości służącej do prowadzenia produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznemu rolników, o wielkości ekonomicznej gospodarstwa co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) w roku bazowym, określonej na podstawie SGM 2004 (standardowych nadwyżek bezpośrednich 2004).
Z uwagi na fakt, iż w wyliczeniu wielkości ekonomicznej zostało uwzględnione 1,5 ha gorczycy, która została wykazana w tabeli SMG 2.3 jako międzyplon, co powoduje, że powierzchnia ta nie może zostać uwzględniona w ESU jako produkt towarowy, a tym samym zdaniem organu deklarowana powierzchnia gospodarstwa nie osiągnęła wymaganej wartości 4 ESU.
ARiMR pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] poinformowała skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W uzasadnieniu organ podał, iż typowe uprawy rolnicze plonów oraz międzyplonów nie mogą zostać wykazane w tabeli SMG z uwagi na fakt, iż nie jest to produkcja towarowa, czyli nie jest przeznaczona na sprzedaż. Tym samym nie można w tabeli SGM uznać, w ocenie ARiMR, międzyplonu w postaci 1.5 ha gorczycy. W tabeli SGM skarżąca mogła jedynie uwzględnić 8.5 ha gorczycy (10 ha wykazanych w Planie Rozwoju Gospodarstwa (PRG) – 1,5 ha wykazanych, jako międzyplon).
Ponadto organ ponownie wyliczył wielkość ekonomiczną gospodarstwa, która wyniosła 3,62 ESU, a zatem w ocenie organu skarżąca w dalszym ciągu nie spełnia wymogu określonego w § ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.
ARiMR zwróciła również uwagę, iż w PRG przesłanym w dniu [...] lutego 2010 r. skarżąca nie uwzględniła produkcji buraków, o których była mowa w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Sąd I instancji w wyniku rozpoznania skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w trybie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm. – dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) stanowi § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.
Stąd też, w ocenie Sądu ARiMR zasadnie wskazała w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., iż kalkulacja wielkości ekonomicznej gospodarstwa powinna zostać dokonana zgodnie z wnioskiem obszarowym oraz uprawami z 2008 r.
Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wraz z pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. przesłała poprawiony PRG wyszczególniając powierzchnię upraw brokułów (1,5 ha) w tabeli 2.3 Powierzchnia międzyplonów, natomiast w tabeli SGM dokonano wyliczenia wartości SGM dla działalności - kalafiory, stanowiącej odpowiednik brokułów, uwzględniając powierzchnię upraw brokułów z tabeli 2.3 PRG. Mając zatem na względzie, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej (SGM) przeprowadza się w oparciu o strukturę produkcji w gospodarstwie podaną w PRG w roku bazowym, którą w przypadku produkcji roślinnej stanowi powierzchnia upraw wyszczególniona w tabeli 2.2 PRG w pozycji od 1 do 12 ARiMR zasadnie wezwała wnioskodawczynię w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. do poprawienia PRG poprzez przeniesienie brokułów z tabeli 2.3 Powierzchnia międzyplonów do tabeli 2.2 Powierzchnia upraw w plonie głównym (k. 136 i 140 akt adm.).
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca przy piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. przesłała poprawiony PRG oraz tabelę SGM, z których usunięto zapisy dotyczące uprawy brokułów. W ocenie Sądu, twierdzenie strony skarżącej, iż została poproszona o wykreślenie powierzchni upraw brokułów nie znajduje oparcia w dokumentacji prowadzonego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, iż w Instrukcji wypełniania "Planu Rozwoju Gospodarstwa" dla działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" wyjaśniono, iż w przypadku uprawy dwóch roślin na tym samym polu w okresie jednego roku i uzyskiwaniu dwóch zbiorów należy w tabeli 2.2 w kolumnie "Działalność produkcyjna" umieścić obydwie rośliny np. ziemniaki wczesne/kalafior i podać powierzchnię, na której obydwie rośliny były uprawiane. Powyższy zapis jednoznacznie wskazuje na możliwość uwzględnienia w PRG powierzchni upraw kalafiora i brokułów uprawianych w terminie jesiennym.
Podkreślić należy również, iż pełnomocnik skarżącej oświadczył we wniosku o przyznanie pomocy, iż znane są jemu zasady przyznawania pomocy określone w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy.
Wyjaśnił, iż złożenie przez skarżącą na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa umowy kontraktacyjnej na rok 2008 dokumentującej uprawę brokułów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa". Przepis ten określa zatem warunek, od spełnienia którego uzależnione jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt, jakim w tej sprawie było pismo z dnia [...] marca 2010 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi.
Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając na względzie, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie uruchamia szczególnego trybu odwoławczego, zasadnie podmiot wdrażający wskazał w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż przedstawiona wraz z wezwaniem dokumentacja nie może zostać uwzględniona na tym etapie postępowania.
Odnosząc się do zarzutu odmowy uwzględnienia w wyliczeniu ESU upraw gorczycy (jako międzyplonu) wskazać należy, iż zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku typowe uprawy rolnicze poplonów oraz międzyplonów nie mogą zostać wykazane w tabeli SGM z uwagi na fakt, iż nie stanowią produkcji towarowej.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niewłaściwego doręczania korespondencji pełnomocnikowi skarżącej należy wyjaśnić, iż wskazanie we wniosku adresu do korespondencji przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.) oznaczało, iż skutek doręczenia wywoływało przesłanie pism na ten adres oraz pokwitowanie ich odbioru przez adresata (art. 42 § 1 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, iż użyte w treści art. 42 § 1 k.p.a. pojęcie "miejsce pracy" oznacza zarówno miejsce pracy pracobiorcy, jak i miejsce pracy osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, jak miało to miejsce w przypadku pełnomocnika skarżącej.
W sprawie nie kwestionowano jednak zrealizowania materialnoprawnego skutku doręczenia. Pisma doręczone na wskazany adres do korespondencji docierały do pełnomocnika korzystającego z przysługujących jemu uprawnień procesowych. Uchybienie przepisom postępowania – bo taki charakter mają przepisy regulujące sposób doręczania pism – zarówno na gruncie procedury cywilnej, jak i k.p.a. czy Ordynacji podatkowej, jest tego rodzaju uchybieniem, które może jedynie, ale nie zawsze musi mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszenia zasady oficjalności wskutek niezgodności działań organu z przepisami o doręczeniach, czynność, której ono dotyczyło, może być uznana za pozbawioną prawnego znaczenia. Ocena w tym zakresie wymaga indywidualizacji. Dokonując tej oceny należy uwzględnić rodzaj pisma wadliwie doręczonego, rodzaj czynności procesowej, której ono dotyczy.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż okoliczność, że doręczanie pism w toku postępowania było wadliwe i następowało z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że fakt terminowego wnoszenia uzupełnień wniosku oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa oznacza, że zarówno wcześniejsze wezwania do uzupełnienia wniosku, jak i pismo dotyczące odmowy przyznania pomocy, dotarły do pełnomocnika skarżącej. Wystosowanie zatem przez pełnomocnika skarżącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa oznacza, że pismo ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. informujące o odmowie przyznania pomocy weszło do obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2007 – 2013 polegającą na przyjęciu, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne o wielkości ekonomicznej poniżej 4 jednostek ESU, podczas gdy w rzeczywistości wielkość ekonomiczna jej gospodarstwa znacznie tę wartość przekracza, co zostało w sprawie wykazane, m.in. poprzez przedstawienie wyliczenia żywotności ekonomicznej gospodarstwa uwzględniającej uprawy towarowe przeznaczone na sprzedaż, chociażby na podstawie zawartych umów kontraktacyjnych.
- II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 42 § 1 k.p.a., poprzez kierowanie części korespondencji w sprawie na adres skarżącej, zamiast na adres jej pełnomocnika oraz niedoręczenie pism bezpośrednio do rąk pełnomocnika, mimo, iż wskazany przez niego adres stanowił jego miejsce pracy, podczas gdy uchybienia te powodowały zapoznawanie się pełnomocnika z pismami wzywającymi do dokonania określonych czynności w zakreślonym terminie ze znacznym opóźnieniem, co w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na wynik sprawy albowiem wszelkie uzupełnienia w ramach procedury wdrażania wniosku o przyznanie pomocy były przygotowywane w pośpiechu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Należy przy tym zaznaczyć, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem stanowi konieczny element materialny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.), którego brak nie podlega sanowaniu i skutkuje uznaniem zarzutu za bezskuteczny.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wnosząca skargę kasacyjną postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r.) oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 40 § 2 i art. 42 § 1 k.p.a.), co implikuje rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu natury procesowej. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na merytoryczne odniesienie się do drugiego z zarzutów.
Wypada także wskazać, iż zarzut oparty na naruszeniu przepisów postępowania powinien dotyczyć uchybień istotnych, a więc takich, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 40 § 2 i art. 42 § 1 k.p.a., ponieważ w jej ocenie przyjęty przez organ sposób doręczania (korespondencja była doręczana na adres skarżącej, zamiast na adres jej pełnomocnika, nie bezpośrednio do rąk pełnomocnika, mimo, że wskazany przez niego adres stanowił jego miejsce pracy) powodował skrócenie czasu na przygotowanie przez pełnomocnika żądanych przez organ uzupełnień w ramach procedury wdrażania wniosku o przyznanie pomocy.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. do postępowań w sprawach przyznania pomocy mają zastosowanie przepisy k.p.a., m.in. w zakresie doręczeń i wezwań.
Przepis art. 40 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Natomiast z art.
- 42. § 1 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.
Wskazane przez skarżącą przepisy regulują dwie odrębne kwestie. Pierwszy z nich rozstrzyga, komu należy doręczać pisma, jeśli strona ustanowiła pełnomocnika w sprawie, natomiast drugi z wymienionych przepisów rozstrzyga, w jaki sposób należy doręczać pisma adresatom, którymi są osoby fizyczne.
Należy także wskazać, iż przepis art. 40 § 2 nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112). W przypadku gdy pełnomocnikiem jest osoba fizyczna doręczenie powinno nastąpić według reguł wynikających z art. 42 § 1 k.p.a.
Powyższe oznacza, że doręczenie pisma stronie postępowania w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika w sprawie jest uchybieniem procesowym, które jak słusznie zauważył Sąd I instancji może, lecz nie zawsze musi mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia przepisów postępowania jest skuteczny jedynie pod warunkiem, że w sposób istotny mógł wpłynąć na wynik sprawy. W takim wypadku wnosząca skargę kasacyjną powinna była wykazać, iż gdyby nie wadliwe doręczanie pism zostałaby przyznana jej wnioskowana pomoc. Tymczasem podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie wykazała istnienia związku między nieprawidłowo doręczoną korespondencją a dokonanymi uzupełnieniami wniosku, które nie pozwoliły na przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej. Pełnomocnik skarżącej podniósł jedynie, iż część korespondencji trafiała na adres skarżącej, część na adres pełnomocnika, lecz żadna nie została odebrana osobiście przez pełnomocnika.
Pełnomocnik nie zakwestionował jednak zrealizowania materialnoprawnego skutku doręczenia. W związku z tym zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż pisma dochodziły do pełnomocnika, co potwierdza chociażby fakt terminowego wnoszenia (na wezwanie organu) stosownych uzupełnień do wniosku jak też wniesienie w terminie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową przyznania pomocy. Za mało przekonywającą należało uznać podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację, że brak prawidłowego doręczenia wpłynął, na jakość przygotowywanych przez pełnomocnika uzupełnień.
Należy bowiem przypomnieć, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. strony postępowania w sprawie przyznania pomocy są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktów spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że strona czy też jej pełnomocnik powinni z własnej inicjatywy, bez oczekiwania na wezwanie organu, podjąć wszelkie niezbędne działania mające na celu załatwienie wniosku o przyznanie pomocy. Poza tym jak słusznie zauważył Sąd I instancji wnioskodawca przy wypełnianiu wniosku o przyznanie pomocy mógł skorzystać z instrukcji, co pozwoliłoby na uniknięcie błędów. Przedmiotowy wniosek zawierał też informację o załącznikach, w tym, jako załączniki dotyczące prowadzonej działalności oraz operacji wskazano PRG – sporządzony na formularzu udostępnionym przez ARiMR oraz wyliczenie wielkości ekonomicznej gospodarstwa na podstawie standardowej nadwyżki bezpośredniej (SGM) – na formularzu udostępnionym przez ARiMR.
Mając powyższe na uwadze, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., a w konsekwencji również art. 42 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., przez błędną jego wykładnię, należy na wstępie zauważyć, iż zarówno z treści tego zarzutu jak i korespondującej z nim argumentacji wynika, że zamiarem skarżącej było podważenie ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania, a nie poprawności rozumienia przez ten Sąd mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tymczasem kwestionowanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy może odbywać się jedynie w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt p.p.s.a.). Skarżąca jednak w tym zakresie nie sformułowała stosownego zarzutu.
Nadto w odniesieniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnych autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym miałaby polegać błędna ich wykładnia. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na wadliwym określeniu treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, co zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wyjaśnienia jak dany przepis należy rozumieć. Tego wymogu z całą pewnością nie spełnia argumentacja odwołująca się do nieprawidłowości popełnionych przy weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy zwłaszcza w zakresie ustalenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa. To czy wielkość ekonomiczna gospodarstwa stanowi, co najmniej równowartość 4 ESU leży w sferze ustaleń faktycznych, których ocena jak zostało wywiedzione może być dokonana jedynie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Z tych też powodów zarzut naruszenia prawa materialnego, jako niespełniający stawianych mu wymogów, należy uznać za niezasadny.
Podsumowując, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.