Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn akt I SA/Go 1095/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., po rozpoznaniu skargi S. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009r., oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 15 maja 2009r. S. M. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z/s w K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię 49,48ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powierzchnię 49,48ha. Po przeprowadzeniu w dniu 14.07.2009r. w gospodarstwie rolnym S. M. kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana działki rolnej F/F1 wynosi 1,07ha i jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej tj. 1,08ha. Dalsza nieprawidłowość skutkująca pomniejszeniem uprawnionej do przyznania powierzchni, zdaniem organu, polegała na braku utrzymania części działki ewidencyjnej nr 652/3 (województwo [...], powiat w., gmina S., obręb Ł.) w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Powyższa okoliczność została ustalona na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie, będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej.
Ustalono, że w przypadku zgłoszonych płatności, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowanych we wniosku działek rolnych (49,48ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej (48,38ha) wynosi 0,10 ha, co stanowi 0,20%.
W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. S. z/s w K. wydał w dniu [...].06.2010 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania S. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z tytułu jednolitej płatności
Sygn. akt II GSK 733/11 obszarowej w wysokości 25.085,37zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 17.638,14zł.
W przedmiotowej decyzji odstąpiono od pomniejszania płatności z uwagi na przepisy art. 50 ust. 3 i art. 14 ust. 1a rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004r z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.WE L 141 z 30.04.2004r. s.18).
Od powyższej decyzji S. M. złożyła odwołanie, kwestionując arbitralne jej zdaniem ustalenie organu, że działka nr 652/3 nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w całości podzielając ustalenia organu I instancji wskazał, że deklarowana przez wnioskodawczynię działka nr 652/3 nie była użytkowana rolniczo na całości obszaru zadeklarowanego we wniosku z dnia 15 maja 2009r. Oceny tej dokonano na podstawie ortofotomapy, na której zaznaczono tereny nieuprawnione, a następnie pomiaru obszaru w systemie ZSZiK. System ten zlicza liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczenia na powierzchnię wyrażoną w hektarach. Pomiar wykonany przez pracownika ARiMR został wydrukowany i dołączony do akt sprawy. Obszary kwalifikujące się do płatności to obszary użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. znajdujące się wewnątrz czerwonej linii. Obszary wyłączone z płatności to zadrzewienia i zakrzaczenia znajdujące się w obrębach działek poza czerwoną linią. Fakt występowania zakrzaczeń na w/w działkach ewidencyjnych w dniu wykonania zdjęcia nie budzi wątpliwości organu II instancji.
Zadrzewienia i zakrzaczenia występują na obszarze zwartym i są systematyczne, w związku z czym nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego jakoby organ nie posiadał bezsprzecznych dowodów, z których wynikałoby, iż stan faktyczny na spornej działce nie odpowiadał dobrej kulturze rolnej. Z faktu, że zdjęcia wykonano w 2004r., a więc po dniu 30
Sygn. akt II GSK 733/11 czerwca 2003r. organ I instancji wyprowadził logiczny wniosek, iż działka nr 652/3 w części wskazanej przez organ (0,10 ha) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. Powyższe stanowiło podstawę do wykluczenia części opisanej działki i zastosowania wobec niej kodu WIZ DR10, skutkującego trwałym wykluczeniem wskazanej powierzchni z płatności. Znajdujący się w aktach sprawy wydruk ortofotomapy z zaznaczoną działką nr 652/3 wskazuje powierzchnię uprawnioną do płatności oraz tereny wykluczone.
Jednocześnie podkreślono, że art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/200, w sytuacji, gdy różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną nie jest większa niż 0,10 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej umożliwia przyznanie stronie płatności do całości wnioskowanej powierzchni.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. M. kwestionowała zasadność podjętej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału i nie ustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości organu oraz brak czytelnego wskazania motywów rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalając skargę wskazał, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego zostały dokonane zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego. Zarówno ortofotomapa jak i jej opis wraz ze szczegółowym przedstawieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomiaru odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej, w sposób wyraźny i zrozumiały dokumentują zakwestionowany obszar działki nr 652/3 i pozwalają na stwierdzenie, że na dzień 30 czerwca 2003r. nie był on użytkowany zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej. Jako prawidłowe i zgodne z zasadami logiki Sąd uznał rozumowanie organu, że skoro ortofotomapy wykonane w 2004r. uwidoczniają wielkość i intensywność zadrzewień i zakrzewień na opisanej działce to tego typu roślinność musiała występować także na dzień 30 czerwca 2003r.
Sąd stwierdził, że ustalanie na spornej działce liczby drzew w kontekście dozwolonej normy wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm jest niecelowe z
Sygn. akt II GSK 733/11 uwagi na okoliczność, że powołana przez pełnomocnika zmiana miała zastosowanie do oceny stanu gruntów dokonywanej na podstawie wniosków za 2008r., a nie do oceny utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003r. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej określało zasadę, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i skonfrontowania materiału zgromadzonego w sprawie z twierdzeniami skarżącej i zeznaniami świadków Sąd podkreślił znaczenie ortofotomapy w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynikające z rozporządzenia 73/2009 dotyczącego Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli stwierdzając, że ustanowiony na podstawie tego rozporządzenia system identyfikacji działek korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych.
Zdaniem Sądu, brak podstaw powoływania w sprawie biegłego uzasadnia fachowe przygotowanie biorących udział w sprawie pracowników ARiMR, posiadających odpowiednie zweryfikowane kompetencje i wykonujących zadania pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji, kartografii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. M. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w sytuacji, gdy została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, odnoszącymi się do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a to art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez: a) oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie i ograniczeniu materiału dowodowego do dowodu z
Sygn. akt II GSK 733/11 ortofotomapy, w sytuacji, gdy dowód ten nie był wystarczający dla pełnego wyjaśnienia sprawy; b) nie ustaleniu faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, a w szczególności:
* nie wykonaniu opinii co do stanu nieruchomości, w tym istniejącego zadrzewienia i zakrzaczenia w dniu 30 czerwca 2003r.,
* nie wykonaniu opinii na okoliczność, czy istniejące zadrzewienie i zakrzaczenie wyłączało możliwość uznania gruntu rolnego za pozostający w dobrej kulturze rolnej wedle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej,
* nie ustaleniu, czy obraz z ortofotomapy nie obrazuje innych elementów natury obok zadrzewień i zakrzewień,
- c) utożsamienie wielkości areału wyłączonego z 30 czerwca 2003r. i września 2004r. tj. przyjęcie takiej samej ilości pikseli, jako obrazującej areał wyłączony dla obydwu terminów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę zawarła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wskazać należy, że całość zarzutów skargi mieści się w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak natomiast zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania objętych wnioskiem skarżącej płatności obszarowych: jednolitej i uzupełniającej wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) jednolita płatność obszarowa przysługuje na grunty kwalifikujące się do tej płatności zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach
Sygn. akt II GSK 733/11 wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz.Urz.UE L z 2003r. Nr 270 s. 1). Prawodawca wspólnotowy we wskazanym przepisie odsyłał do kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 tegoż rozporządzenia odnoszących się do utrzymywania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Ponadto stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. rolnikowi, który w danym roku kalendarzowym spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni wymienionych upraw.
W stanie faktycznym danej sprawy zasadnicze znaczenie miało ustalenie, że część gruntów deklarowanych przez skarżącą do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie kwalifikowała się do przyznania tych płatności, albowiem grunt o powierzchni 0,1 ha (stanowiący część działki nr 652/3) nie spełniał wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.
Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie zostały dokonane przez organ na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowody z dokumentów w postaci ortofotomapy. Cały materiał dowodowy został należycie oceniony, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja uzasadniona według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 1 nakazuje, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, stosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, który określa, że organ stoi na straży praworządności oraz art. 3 ust. 2 ustawy, który w pkt 2 nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Zakres czynności, które powinny być przeprowadzone przed wydaniem decyzji wynika z przepisów prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30 - 33 ustawy.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak było podstaw do przeprowadzania w sprawie dowodu z opinii biegłego, ewentualnie dowodów z zeznań świadków, w celu ustalenia rzeczywistego stanu objętych wnioskiem skarżącej gruntów w dacie 30 czerwca 2003r. W zakresie zadrzewień i zakrzewień oraz obliczenia powierzchni gruntów wykluczonej z płatności z powyższego powodu miarodajny jest dowód w postaci ortofotomapy. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił powody, dla których ortofotomapa (będąca w istocie zdjęciem cyfrowym) stanowi zasadniczy dowód w sprawie i NSA w całości te wywody akceptuje. W zależności od skali ortofotomapy piksel, który jest kwadratem i najmniejszym jednolitym elementem obrazu cyfrowego, odpowiada określonej powierzchni w terenie. Ortofotomapa wykonana w tej samej rozdzielczości ma zawsze stałą liczbę pikseli. Podkreślenia wymaga aktualne uregulowanie rozporządzenia Nr 73/2009 dotyczące Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych (LPIS) opracowany na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. System ten wykorzystuje techniki skomputeryzowanego zasobu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych i satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność.
Przeprowadzony przez organ dowód z ortofotomapy wskazywał jednoznacznie na zwarte i systematyczne zadrzewienie na części spornej działki, które występowało już w dacie 30 marca 2003r. To pozwalało na wysnucie wniosku, iż sporna działka w tej dacie w całości nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Natomiast obszar na którym występowały pojedyncze drzewa został zakwalifikowany do płatności.
Strona skarżąca nie wskazywała, że dokonane na podstawie otrofotomapy obliczenia są błędne, a jedynie wyrażała zastrzeżenia co do jej dokładności. Odczyt mapy oraz obliczenie powierzchni kwestionowanego terenu przez osoby dysponujące odpowiednią w tym zakresie wiedzą potwierdzają, że nie zachodziła potrzeba zasięgania opinii biegłego.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarżąca skutecznie nie podważyła prawidłowych ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.