Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 791/11), wydanym w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] września 2011r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego- uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w okresie od [...] marca 2010r. do [...] marca 2011r. prowadził kontrolę w P.P.H.U. "K." R. K., w wyniku której ustalono, że:
- 1. okazane podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki nie zawierają przepisowych wpisów, tj. miejsca lub daty końcowej używania wykresówki;
- 2. urządzenia rejestrujące działają w sposób nieprawidłowy;
- 3. kilka wykresówek było używanych w sposób nieuzasadniony – w ciągu tego samego 24 – godzinnego okresu;
- 4. skracano tygodniowy czas odpoczynku kierowców przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę;
- 5. skracano dzienny czas odpoczynku kierowców przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny;
- 6. okazywano podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.
W związku z powyższymi ustaleniami, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. (nr [...]) nałożył na kontrolowanego przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30.000 zł - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. nr 125, poz. 874 ze zm.) za naruszenia określone w lp. 11.4 ust. 7 lit. d, lp. 11.2 ust. 1, lp. 10.1 lit. a i b, lp. 10.2 lit. a, lp. 11.4 ust. 2 załącznika do tej ustawy. Łączna kwota kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych przez organy naruszeń ustawy o transporcie drogowym wyniosła 58.650 zł, jednak w związku z tym, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie, na skarżącego nałożona została kara pieniężna w kwocie 30.000 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego w W., decyzją z dnia [...] września 2011r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw wydania decyzji organu I instancji. Wskazał, że analiza tarcz wykresówek oraz dokumentów przedstawionych do kontroli bezspornie potwierdza, iż kierowcy R.K., T.C., J.P. oraz M.M. w ustalonych dniach przemieszczali się z miejsca gdzie zakończyli używanie tarcz wykresówek, do miejsca gdzie zaczynali używać kolejnych tarcz wykresówek przy czym miejsca zakończenia i rozpoczęcia używania tarcz nie są siedzibą, filią czy oddziałem przedsiębiorcy, ani też miejscem zamieszkania kontrolowanych kierowców. Organ odwoławczy wskazał, że w takiej sytuacji kierowcy mieli obowiązek nanosić ręcznie na analizowanych wykresówkach okresy aktywności.
W związku z odmową składania zeznań przez wszystkich kontrolowanych kierowców oraz przedsiębiorcę- R.K. na okoliczność wyjaśnienia przyczyn braków ciągłości w stanie licznika drogomierza kontrolowanych pojazdów organ odwoławczy, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że argumentacja strony podnoszona w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie.
R.K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "K." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że organ I instancji – orzekając w przedmiocie nałożenia na R.K. kary pieniężnej oparł się wyłącznie na analizie tarcz tachografów oraz dokumentacji okazanej podczas przeprowadzonej kontroli, wskazując w pozostałym zakresie, że "zarówno R.K., jak i wszyscy wezwani kierowcy odmówili składania zeznań". Powyższe ustalenia w całości podzielił organ odwoławczy, powtarzając stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz uznając, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób rzetelny. Z oceną tą nie zgodził się Sąd rozpoznający sprawę i wskazał, że z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że przesłuchani w dniu 4 kwietnia 2011r. (w charakterze świadków) kierowcy T.C. i J.P. oraz (w charakterze strony) R.K. skorzystali z prawa odmowy składania wyjaśnień, jednak kierowca M.M. złożył do protokołu szczegółowe zeznania, w których wskazał m. in., że:
- • w dniach 13 kwietnia 2010 r., 3 maja 2010 r., 20 maja 2010 r. z miejsca zamieszkania lub zakończenia pracy do miejsca jej ponownego rozpoczęcia (tj. do miejsca postoju pojazdu) dojeżdżał tzw. "okazją", nie rejestrując nigdzie okresu dojazdu,
- • w dniach 30 kwietnia 2010 r., 19 maja 2010 r., 19 czerwca 2010 r., 2 lipca 2010 r. pracodawca wystawił mu zaświadczenie o okresie wolnym od pracy na ten i kolejne, określone w zaświadczeniu dni,
- • natomiast w dniach 19 czerwca 2010 r. i 2 lipca 2010 r. dojechał do swojego domu tzw. "okazją", nie rejestrując nigdzie okresu dojazdu.
Odmowa złożenia podpisu przez M.M. pod w/w protokołem została omówiona przez osobę przesłuchującą – zgodnie z wymogami art. 68 § 2 k.p.a. Dokonana z udziałem tego świadka czynność stanowi, w ocenie Sądu, w pełni wartościowy materiał dowodowy, co obliguje organy orzekające do jego rozpatrzenia (art. 7 i 77 k.p.a.), zwłaszcza, że w przedmiotowym protokole znajdują się informacje, których brak zakwestionowano podczas przeprowadzonej kontroli, przesądzając tym samym o nałożeniu kary pieniężnej. Pomimo ciążącego na nich obowiązku organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do zeznań wskazanego świadka, pomijając w ten sposób istotną część materiału dowodowego, a ponadto dokonały sprzecznych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń o wyrażonej przez tego kierowcę odmowie składania zeznań.
Ponadto Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji wezwał skarżącego "o przesłanie informacji odnośnie braku danych o okresach aktywności" jego oraz T.C., J.P. i M.M., mimo że w stosunku do ostatniego z wymienionych kierowców okoliczność ta została obszernie omówiona w jego zeznaniach, do czego organy się nie odniosły. Nadto Sąd zaznaczył, że skarżący (stosując się do w/w wezwania) wraz z odwołaniem nadesłał wyjaśnienia oraz oświadczenia kierowców, a stanowisko dotyczące tego przedmiotu zawarł w treści odwołania. W uzasadnieniu odwołania R.K. oświadczył, że pełny czas pracy kierowców jest zarejestrowany na tarczach tachografu, a czas wolny od pracy jest udokumentowany zaświadczeniami o czasie wolnym od pracy (tzw. żółte tarcze). W rezultacie, zdaniem skarżącego, pomimo wskazanego przez organy braku nanoszenia z tyłu wykresówki ręcznych zapisów w odpowiednich rubrykach, można ustalić na podstawie wykresówek i żółtych tarcz pełny czas pracy kierowcy oraz jego czas wolny.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, pomimo udzielenia przez przewoźnika żądanej informacji organ odwoławczy nie odniósł się do niej w jakikolwiek sposób i nie ocenił jej przydatności dla niniejszego postępowania (wbrew dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).
Ponadto Sąd podkreślił, że brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których przy orzekaniu nie uwzględniono zeznań świadka M.M., ani zawartych w odwołaniu wyjaśnień kierowców, przesądza o naruszeniu przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, powołane okoliczności świadczą o tym, że organy nie oceniły w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak oceny dowodu w postaci zeznań M.M. i wyjaśnień kierowców dołączonych do odwołania od decyzji I instancji świadczy o nierozpoznaniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji o braku oceny poszczególnych dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Ponadto Sąd wskazał, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uniemożliwia skontrolowanie wydanych decyzji pod względem merytorycznym, bowiem jest to możliwe wyłącznie w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy poprawność oceny tej kwestii budzi uzasadnione wątpliwości. W rezultacie nie mogły zostać przez Sąd rozpatrzone zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
W kwestii zarzutów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego,
Sąd wskazał, że brak jest podstaw by stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zalecił, by organy podczas ponownego rozpoznawania sprawy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wydały stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Sąd zaznaczył także, że w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organy winny, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., ustosunkować się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności do zeznań świadka M.M., oświadczeń kierowców oraz informacji zawartych w odwołaniu), rozpatrując go w sposób wyczerpujący.
Pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm., dalej k.p.a.), polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na treść decyzji, a także mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji nie przeprowadził w decyzji wywodów na okoliczności mające znaczenie w sprawie, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, iż doszło do naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego, czemu organ odwoławczy dał wyraz w zaskarżonej decyzji, która zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne sformułowane w sposób logiczny i wyczerpujący oraz wyjaśniający w sposób dostateczny motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny działania organu odwoławczego poprzez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ odwoławczy ustaleń stanu faktycznego i prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zeznania kierowcy M.M. mogły mieć istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w świetle bezspornych ustaleń faktycznych dokonanych w przedmiotowej sprawie oraz zgromadzonego materiału dowodowego powyższe zeznania pozbawione są jakiegokolwiek znaczenia dla stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia lp. 11.4 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, ponieważ kluczowym dowodem w sprawie był dowód z dokumentów w postaci wykresówek, załączonych do akt sprawy, których autentyczność i ważność nie zostały podważone przez skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie od R.K. na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.
W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, szczegółowo opisanych w petitum skargi kasacyjnej, poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez błędną ocenę działań organu przez pryzmat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego.
W tym miejscu należy podkreślić, że organ administracji publicznej podejmując zaskarżoną decyzję nałożył na R.K. karę pieniężną za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek niezawierających wpisów zgodnych z przepisami prawa, za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowców. Poza sporem pozostaje okoliczność, że stwierdzenie przez właściwy organ opisanych wyżej naruszeń winno skutkować nałożeniem na przedsiębiorcę transportowego kary pieniężnej na podstawie art.93 ust.1 w związku z art.92 ust.1 u.t.d. w wysokości określonej w załączniku do ustawy.
W związku z powyższym podkreślić należy, że załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa, dokonuje się według ściśle określonych reguł postępowania. Oznacza to, że zastosowanie przez organ administracji publicznej wobec strony postępowania określonego przepisu prawa materialnego, dokonać się może po przeprowadzeniu postępowania, w wyniku którego ustalony zostanie w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości stan faktyczny odpowiadający konkretnej normie prawa materialnego. Niewątpliwie prowadzone postępowanie musi pozostawać w zgodności z zasadami określonymi w przepisach postępowania administracyjnego, w tym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Reguły postępowania administracyjnego nakładają na organ także obowiązek oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych ustawą o transporcie drogowym lub innymi obowiązującymi przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, iż nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na to, że Sąd I instancji wadliwie uznał stan faktyczny za niedostatecznie wyjaśniony. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że oceniając okazane podczas kontroli wykresówki w zakresie prawidłowości danych dotyczących okresu aktywności kierowców, kontroli poddano szereg wykresówek należących do zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców, w tym także wykresówki M.M. Organ ustalił, że uchybienia w zakresie danych o okresach aktywności kierowców stwierdzono na 114 tarczach tachografów.
Natomiast z akt nie wynika ile tarcz tachografów dotyczyło okresu aktywności M.M. Wbrew twierdzeniom kasatora okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy bowiem z akt sprawy wynika, że M.M. był jedynym kierowcą, który nie odmówił składania wyjaśnień w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ wezwał wszystkich kierowców oraz przedsiębiorcę do złożenia wyjaśnień na okoliczności dotyczące ciągłości w stanie licznika drogomierzy oraz na okoliczności związane z okresami ich aktywności. Trafnie więc Sąd I instancji podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji organu M.M. nie odmówił składania wyjaśnień na wskazane wyżej okoliczności, które to zeznania stanowią materiał dowodowy w sprawie i winny zostać ocenione stosownie do zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Również zasadnie wskazał Sąd I instancji na uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego dotyczących braku odniesienia się przez organ do złożonych przez przedsiębiorcę pisemnych wyjaśnień kierowców dotyczących okresów ich aktywności. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotne wskazywano, że podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej może być tylko ocena całego zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, która to ocena winna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (vide wyrok NSA z 28.09.2012 r II GSK 1548/11, wyrok NSA z 3.10.2012 r II GSK 1169/11 niepublikowane).
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że Sąd I instancji trafnie odmówił zaakceptowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ z uchybieniem wskazanym wyżej zasad postępowania, a jednocześnie uznać należy, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż sąd administracyjny przyjął własne ustalenia faktyczne. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 9