Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 736/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt V Sa/Wa 1778/14, oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. Wielkich na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

W dniu 29 kwietnia 2013 r. do Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Cz. wpłynął wniosek skarżącej Spółki B. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy oraz załączonych do niego dokumentów organ uznał, że zachodzi potrzeba usunięcia braków i nieprawidłowości w odniesieniu do 18 zagadnień. W związku z powyższym pismem z 2 grudnia 2013 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wskazanych w 18 punktach w terminie 21 dni kalendarzowych. W powyższym piśmie poinformowano skarżącą, że jej wniosek podlega weryfikacji zgodnie z kolejnością, z którą przysługuje pomoc oraz, że pomoc zostanie przyznana pod warunkiem pozytywnego zweryfikowania wniosku i nie wyczerpania przez wnioski zajmujące wyższą pozycję na liście dostępnego limitu środków. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca pismem z 27 grudnia 2013 r. przedłożyła dokumenty odnoszące się do braków wniosku, wskazanych w czterech punktach wezwania.

Jednocześnie skarżąca zwróciła się z zapytaniem w jaki sposób ma rozumieć wezwanie skoro jej wniosek znajduje się na odległej 551 pozycji, a przed wnioskiem znajduje się ok. 100 wniosków innych potencjalnych beneficjentów oczekujących na zwolnienie środków. W tej sytuacji skarżąca stwierdziła, że nie jest w stanie zorientować się czy ma uzupełnić wezwanie już teraz, czy oczekiwać aż zmieni się kolejność przysługiwania pomocy, a wniosek znajdzie się na pozycji gwarantującej dofinansowanie.

Pismem z 24 stycznia 2014 r. organ ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wniosku, według 16 punktów wymienionych w wezwaniu.

Skarżąca pismem z 5 marca 2014 r. zwróciła się do organu o przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień do wniosku o 30 dni. W uzasadnieniu podała, że pierwotnie jej wniosek znajdował się na odległej pozycji i nie był przewidziany do dofinansowania, co spowodowało zaprzestanie przez nią załatwiania formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast w wyniku otrzymania wezwania zintensyfikowała działania zmierzające do zakończenia procedury uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w ramach projektu. Jednakże w związku z likwidacją Wydziału Geodezji w Urzędzie Miasta i przejęcia jego spraw przez Wydział Geodezji w Starostwie Powiatowym uległ znacznemu wydłużeniu czas wydawania przez ten urząd map do celów projektowych, a tym samym wydłużyła się procedura uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że prace są już na bardzo zaawansowanym etapie, cała dokumentacja niemalże gotowa lecz konieczne są dodatkowe 30 dni, bowiem nie da się załatwić wszystkich formalności do 5 marca 2014 r.

Pismem z 7 marca 2014 r. Agencja poinformowała skarżącą, że nie wyraża zgody na przedłużenie terminu. Zdaniem organu, prośba skarżącej nie była uzasadniona, ponieważ skarżąca planując wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy powinna uwzględnić czas niezbędny do wykonania i uzgodnienia projektu budowlanego, czas na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czas, w którym decyzja stanie się ostateczna. Następnie pismem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] organ odmówił przyznania skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiostw" objętego PROW na lata 2007-2013, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.

Nr 139, poz. 883, z późn. zm.; dalej:,,rozporządzenie’’). W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości i braków złożonego wniosku o przyznanie pomocy nie usunęła w terminie wszystkich nieprawidłowości lub braków co skutkuje nie przyznaniem pomocy zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia.

Pismem z 16 kwietnia 2014 r. skarżąca wezwała Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, natomiast pismem z 14 maja 2014 r. wystąpiła do Agencji o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym w wezwaniu z 24 stycznia 2014 r.

Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Agencja odmówiła skarżącej przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes ARiMR podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu skargi Spółki Błysk, skargę tę oddalił. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartego w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Sąd wskazał, że skarżąca w piśmie procesowym z 10 września 2014 r. zawarła wniosek o przeprowadzenie dowodów z wymienionych tam dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd I instancji postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, ponieważ ich uwzględnienie nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, wnioskowane przez skarżącą dowody z dokumentów nie pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, odmawiającego skarżącej przyznania pomocy. Okoliczności, które w ocenie skarżącej mają zostać wykazane dowodami z dokumentów, wskazujące na podejmowanie przez skarżącą starań w celu szybszego zgromadzenia dokumentacji, czy też okoliczności wywodzone ze sposobu postępowania Agencji względem innych niż skarżąca wnioskodawców, nie mają istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w konkretnym stanie faktycznym, w oparciu o stosowne przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenia.

Sąd I instancji stwierdził, iż jako podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego dofinansowania ARiMR wskazała przepis § 18 ust. 5 rozporządzenia. W § 18 rozporządzenia ustalona została procedura postępowania w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki. Zgodnie z § 18 ust.1, 1a i 2 tegoż rozporządzenia Agencja nie przyznaje pomocy jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, chyba że dane, które należy podać w wymaganych pozycjach wniosku o przyznanie pomocy, wynikają bezpośrednio z innych pozycji wniosku, z dokumentów dołączonych do wniosku lub są zawarte w ewidencji producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Agencja nie przyznaje pomocy również jeżeli wniosek nie został złożony w terminie, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek.

Jeżeli we wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. Stosownie do § 18 ust. 3 i 4 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków:

1. 1) nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy, o czym informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy;
2. 2) usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.

Natomiast § 18 ust. 5 rozporządzenia stanowi, że jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła 29 kwietnia 2013 r. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".

Pismem z 2 grudnia 2013 r. (doręczonym 6 grudnia 2013 r.) wezwano skarżącą do uzupełnienia braków i nieprawidłowości wskazanych w 18 punktach, w terminie 21 dni kalendarzowych. W odpowiedzi na wezwanie, skarżąca pismem z 27 grudnia 2013 r. przedłożyła dokumenty odnoszące się do braków wniosku, wskazanych w czterech punktach wezwania. W ocenie organu wniosek w dalszym ciągu wymagał uzupełnień w związku z czym Agencja ponownie pismem z 24 stycznia 2014 r. poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego wniosek wymaga uzupełnienia i złożenia poprawnych dokumentów w zakresie 16 zagadnień. Skarżąca została pouczona, że w przypadku braku uzupełnienia wniosku w terminie nastąpi odmowa przyznania pomocy. Pismo zostało doręczone skarżącej 12 lutego 2014 r. Skarżąca pismem z 5 marca 2014 r. zwróciła się do organu o przedłużenie terminu na złożenie uzupełnień do wniosku o 30 dni. Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej o przedłużenie terminu, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem odmówił przyznania pomocy w ramach wnioskowanego przez skarżącą działania.

Jak zaakcentował WSA powyższy stan faktyczny jest między stronami bezsporny, natomiast skarżąca kwestionuje prawidłowość odmowy przyznania pomocy na realizację wnioskowanego zadania, poprzez podważanie zasadności odmowy przedłużenia terminu na dokonanie uzupełnień braków wniosku. Sąd I instancji podzielił stanowisko Agencji. W ocenie Sądu organ prawidłowo w rozpatrywanej sprawie zastosował przepisy rozporządzenia oraz ustawy o zasadach wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów podnoszonych w skardze oraz w piśmie procesowym. Przede wszystkim, jak zauważył Sąd I instancji, skarżąca na etapie weryfikacji jej wniosku prawidłowo była wzywana – zgodnie z 18 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia - do uzupełnienia braków we wniosku. W pierwszym wezwaniu z 2 grudnia 2013 r. pouczono skarżącą, że w razie nie dokonania żadnych poprawek we wniosku w terminie 21 dni nastąpi odmowa przyznania pomocy.

Również w drugim wezwaniu z 24 stycznia 2014 r. prawidłowo pouczono skarżącą o następstwie nieuzupełnienia wniosku. W tej sytuacji skarżąca nie może skutecznie wywodzić, opierając się na treści powyższych pouczeń, naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który obliguje organ do stania na straży praworządności oraz udzielania stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, iż tej oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia poinformowanie skarżącej przez organ o instytucji przedłużenia terminu dla dokonania określonej czynności, opartej na przepisie § 21 rozporządzenia, który stanowi, że Agencja, na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy, może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę określonej czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, przy czym przedłużenie terminów nie może przekroczyć łącznie 30 dni. Z treści informacji organu zawartej w wezwaniach do uzupełnienia braków wniosku nie wynika w żaden sposób by złożenie wniosku w trybie § 21 rozporządzenia (nawet w terminie otwartym do uzupełnienia braków) wywoływało skutek w postaci każdorazowego uwzględnienia takiego wniosku i tym samym zwolnienia skarżącej z następstwa nieuzupełnienia wniosku w termie zakreślonym wezwaniem. Poza tym, wbrew sugestiom skarżącej, organ nie był zobligowany do pouczenia skarżącej o możliwości odmownego rozpatrzenia jej wniosku o przedłużenie terminu, co wynika nie tylko z uznaniowego trybu rozpatrzenia takiego wniosku, lecz przede wszystkim z braku zgłoszenia przez skarżącą żądania w tym zakresie.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, niezasadne jest wykazywanie przez skarżącą przyczynienia się organu do nieuzupełnienia przez skarżącą w wymaganym terminie braków wniosku, a tym samym do odmowy przyznania pomocy skarżącej. Zdaniem Sądu, I instancji prawidłowe jest stanowisko organu w zakresie odmowy przedłużenia skarżącej terminu na uzupełnienie wniosku. Przepis § 21 rozporządzenia nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na każdy wniosek niezależnie od sposobu jego uzasadnienia. Agencja dostaje możliwość przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego w takich przypadkach gdy uzna podawane przez niego powody za uzasadniające takie przedłużenie.

Tym samym na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania zarówno samych przyczyn opóźnienia jak również przekonywującego uzasadnienia oraz wykazania jak te przyczyny wpływają na obiektywną konieczność przedłużenia terminu. Sąd przypomniał, że obowiązkiem skarżącej, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, było przedstawienie dowodów co do okoliczności sprawy, przy czym to na skarżącej spoczywał ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodziła skutki prawne. Przedłużenia terminu dla dokonania określonej czynności nie można więc było domniemywać. Organ orzekający, na skutek wyłączenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miał obowiązku podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym także w odniesieniu do kwestii zasadności wniosku o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca wnioskowała o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku powołując się m. in. na własne przekonanie o braku szans na realizację projektu, co wiązało się z odległą pierwotnie pozycją wniosku na liście. Wskazała jednocześnie, że – po otrzymaniu wezwania – zintensyfikowała działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże ma trudności w uzyskaniu map dla celów projektowych wynikające ze zmian organizacyjnych w urzędach. Zdaniem Sądu, uwzględniając datę złożenia wniosku w kwietniu 2013 r. oraz ogólną dostępność wymagań stawianym wnioskom, wynikających z rozporządzenia i instrukcji wypełniania wniosku, a także przeniesienie ciężaru dowodowego na skarżącą w zakresie dowodzenia faktów Agencja trafnie uznała, że wniosek o przywrócenie terminu nie został przez skarżącą należycie uzasadniony.

Niezależnie od powyższego, opierając się na analizie powyższego wniosku skarżącej, należy stwierdzić, że przedłużenie terminu do uzupełnienia braków odnosi się do kwestii związanych z uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę obiektu, a nie pozostałych wskazanych braków wniosku. W świetle przedstawionych rozważań Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż odmowa przedłużenia skarżącej terminu na uzupełnienie braków wniosku jest wadliwa. Tym samym niezasadne są zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez Agencję § 21 rozporządzenia.

Za chybione uznał także WSA zarzuty dotyczące odmiennego traktowania innych podmiotów ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania. Sąd podkreślił, iż bada prawidłowość postępowania Agencji w tej konkretnej sprawie i rozstrzygnięcia podejmowane w innych sprawach nie mogą mieć na tę oceną żadnego wpływu.

Skargą kasacyjną B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, tj.:
2. a) naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich przez przyjęcie, że skarżąca została w sposób należyty pouczona przez Agencję o konsekwencjach związanych ze złożeniem prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku,
3. b) naruszenie przepisu § 21 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy oraz wynikającą z art. 2 i 7 Konstytucji RP zasadą prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie obywateli poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że Agencja w ramach procedowania o przedłużeniu terminu do dokonania czynności przez beneficjenta dysponuje niczym nie ograniczoną swobodą w podejmowaniu decyzji w tym zakresie, w sytuacji gdy w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w demokratycznych systemach prawnych wydawane w ramach uznania administracyjnego decyzje winny co do zasady załatwiać sprawy w sposób pozytywny dla obywatela a decyzje odmowne mogą być wydawane wyłącznie w sytuacji gdy załatwienie sprawy w sposób pozytywny dla obywatela pozostaje w kolizji ze słusznym interesem publicznym bądź przekracza możliwości organu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu § 21 rozporządzania w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP,
4. c) naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy oraz § 21 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż Agencja nie ma obowiązku podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie zasadności wniosku beneficjenta o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy oraz § 21 rozporządzenia,
5. d) naruszenie przepisów art. 21 ust. 3 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że ustanowiony w tym przepisie wymóg dowodowy znajduje zastosowanie do wniosków o przedłużenie terminu o okres do jednego miesiąca, które zgodnie z pouczeniami wymagają jedynie wskazania przyczyny i terminu przedłużenia przez co Sąd błędnie uznał, że samo wskazanie przyczyny i terminu przedłużenia było niewystarczające,
6. e) naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy przez brak zastosowania tej regulacji pomimo oczywistego braku udzielenia przez Agencję pouczeń i wyjaśnień, o które skarżąca wnioskowała w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r.,
7. f) naruszenie przepisów § 21 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd I Instancji, że przedstawione przez Skarżącą okoliczności dla uzasadnienia prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku nie uzasadniały tej prośby,
8. g) naruszenie przepisu § 21 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym przyjęciu, że prośba o przedłużenie terminu do usunięcia braków powinna wskazywać przyczyny uniemożliwiające odrębnie usunięcie każdego z wymienionych w wezwaniu braków,
9. h) naruszenie przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP w zakresie wynikającej z nich zasady działania władzy publicznej w sposób wzbudzający zaufanie obywateli,
10. i) niewłaściwe zastosowanie obowiązującej w prawie polskim i w prawie wspólnotowym zasady proporcjonalności przez zaniechanie kontroli czy zastosowanie w stosunku do skarżącej sankcji najbardziej restrykcyjnej w sytuacji istnienia regulacji mniej restrykcyjnych nie stanowiło naruszenia tej zasady;
11. 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
12. a) naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niewynikającej z akt sprawy błędnej tezy o rzekomej biernej i zawinionej postawie skarżącej w kompletowaniu załączników do wniosku (dokumentacji inwestycyjnej) oraz nieuwzględnienie wynikających z akt sprawy okoliczności związanych ze wstrzymaniem się przez skarżącą z czynnościami kompletowania dokumentacji do dnia otrzymania pierwszego wezwania Agencji do uzupełnienia braków wniosku i podjęcia tych działań po tym dniu a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym nie wynikającym z akt sprawy,
13. b) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym wynikającym z dokumentów zalegających w aktach sprawy, poprzez pominięcie istotnej dla uzasadnienia prośby o przedłużenie terminu okoliczności wskazanej wyżej w zarzucie a),
14. c) naruszenie przepisu art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż wskutek wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. Agencja nie ma obowiązku podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie zasadności wniosku o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku,
15. d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podania i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn z powodu których Sąd I instancji nie uznał za wystarczające do wykazania zasadności wniosku o przedłużenie terminu okoliczności podnoszonych przez skarżącą,
16. e) naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Agencję a ściślej zarzutu naruszenia zasady równości beneficjentów, odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego działania, zasady proporcjonalności oraz naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, zarzutu naruszenia § 21 rozporządzenia, art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy,
17. f) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, a ściślej; zarzutu naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego działania; zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności; zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, § 21 rozporządzenia, art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz kwestii legalności odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku zawartej w piśmie Agencji z dnia 26 czerwca 2014r., znak [...],
18. g) naruszenie art. 145 § 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany w sposób naruszający prawo a ściślej naruszający przepisy art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 3 ustawy, § 21 rozporządzenia w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy oraz konstytucyjną zasadą prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie obywateli, art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy w zw. z § 21 rozporządzenia, art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy, art. 22 ust. 3 ustawy, art. 2 i 7 Konstytucji oraz zasadę proporcjonalności,
19. h) naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c i art. 146 § 1 p.p.s.a poprzez nie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że w toku prowadzonego przez Agencję postępowania nastąpiło rażące naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
20. i) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącą do pism z dnia 27 czerwca 2014 r. i 10 września 2014 r. na okoliczność naruszenia zasady równości beneficjentów oraz odmiennego potraktowania skarżącej w stosunku do innych osób ubiegających się o pomoc w ramach tego samego działania, co było niezbędne dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie rozstrzygnięcia organu o odmowie przyznania pomocy oraz przekazanie sprawy do niezwłocznego ponownego rozpatrzenia, względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - co do zasady - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności badawczej NSA, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uwaga Sądu kasacyjnego skoncentrowana jest wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu postawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a, co uzasadnia, aby w pierwszej kolejności odnieść się do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy i argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 maja 2016 r. (sygn. akt II GSK 2943/14) w analogicznej sprawie, co uzasadnia posłużenie się zawartymi tam rozważaniami i stwierdzeniami. W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i zastosowanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia w części. Stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli instancyjnej. Podnoszona w zarzucie okoliczność braku ustosunkowania się do wszystkich faktów i dowodów mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy i co najważniejsze, naruszenie to musi być przy tym na tyle znaczące, aby mogło mieć istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc do takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Poza tym zarzucane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę przyjęcie wadliwego stanu faktycznego nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko Sądu we wskazanym zakresie nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie.

To natomiast, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1503/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa).

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., którego ocenę należy powiązać z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Nie może być zatem podstawą do formułowania zarzutów co do nieprawidłowości w ustalaniu stanu sprawy i przeprowadzeniu jej oceny. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności, a wynikającego z akt sprawy.

Sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego, które to postępowanie kończy się na etapie postępowania administracyjnego. Przeprowadzić może jedynie dowody uzupełniające, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i mogą to być tylko dowody z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd powyższych przepisów, zmierza jedynie do wykazania braku ustaleń i oceny materiału dowodowego. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych przez Spółkę do pism z dnia 27 czerwca 2014r. oraz 10 września 2014 r. na okoliczność naruszenia przez organy zasady równego traktowania beneficjentów oznaczałaby naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w przypadku dopuszczenia tych dowodów doszłoby do sytuacji, w której należałoby dokonać – wymagającej znacznie szerszej wiedzy – merytorycznej oceny wniosków złożonych przez inne podmioty, niebędących przecież przedmiotem kontroli sądowej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,(w:) CBOIS).

Wskazać należy, że przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ WSA nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że WSA powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w istocie nie może skutecznie poważyć, opartego na zgromadzonym materiale aktowym, stanowiska WSA.

Nie zasługują również na uwzględnienie kolejne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zostały określone w pkt 2 c, e, f, g, h petitum skargi kasacyjnej. Naruszenie tych samych przepisów – mających niewątpliwie charakter procesowy – autor skargi kasacyjnej zarzucił w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 1 a, b, c, d, e,f,g).

Odnosząc się do nich w pierwszej kolejności należy najpierw przypomnieć regulacje prawne dotyczące przyznania pomocy finansowej w omawianym trybie. Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 3 i 4 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że kontrola sądowoadministracyjna aktów, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odbywa się według kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. W takim też zakresie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, prawidłowo uznając bezzasadność zarzutów skargi Spółki.

Stwierdzić należy, że cytowany wyżej przepis modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2327/13 na stronie www.orzeczenia.nsa.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 832/14). W konsekwencji całkowicie niezrozumiały jest zarzut pomieszczony w punkcie 2 c) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że wskutek wyłączenia stosowania przepisów k.p.a Agencja nie ma obowiązku podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przywołując treść art. 50 § 1 k.p.a., która brzmi: " Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten zarzut za chybiony.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w omawianym trybie szczególnym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. W okolicznościach analizowanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że organ dopuścił się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak również do tego, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego.

Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem organu został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Zauważyć trzeba, że Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny nie jest kolejną (trzecią) instancją rozpatrującą kolejny raz od początku sprawę administracyjną ad meritum, lecz sprawuje on wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli, Sąd I instancji, uznając działanie organu za zgodne z prawem i podzielając jego stanowisko, może powołać się również na te same okoliczności i te same argumenty, które przywołał organ, ale tylko w sytuacji, jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący, klarowny i logiczny wyjaśni powody, dlaczego uznał podniesione przez stronę skarżącą zarzuty za niezasadne i dlaczego uznał, że dokonana przez organ odmowa przyznania pomocy finansowej jest zgodna z § 18 ust. 5 rozporządzenia.

Skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgłosiła zarzutu naruszeni art. 80 k.p.a., co sprawia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał uprawnień dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną zakresu zaskarżania orzeczenia i poddać kontroli prawidłowość zastosowania w sprawie powyższego przepisu.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien przedstawić swoją własną jego wykładnię i wykazać dlaczego jest ona prawidłowa. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej lub też wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w poszczególnych punktach petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 pkt. 1, 2 i 3 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie Spółka została w sposób należyty pouczona przez organ o konsekwencjach związanych ze złożeniem prośby o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku oraz poprzez bezzasadne przyjęcie, że samo wskazanie przyczyny i terminu przedłużenia było niewystarczające. Taka redakcja zarzutów wskazuje na to, że dotyczą one stanu faktycznego, a nie zmierzają do zakwestionowania błędnej ich wykładni czy też błędnego zastosowania.

Brak jest racjonalnych prawnie uzasadnionych podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, że użyte w pouczeniach skierowanych do niej przez organ twierdzenie, że "Agencja może" wyrazić zgodę na przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku oznaczało "nic innego jak to, że zgoda zostanie bez wątpienia wyrażona".

Słusznie Sąd I instancji uznał, że Spółka dwukrotnie we wezwaniach do uzupełnienia braków wniosku została prawidłowo pouczona przez organ o skutkach prawnych niewywiązania się z nałożonych na nią obowiązków i oceny tej w żadnej mierze nie jest w stanie zmienić fakt wcześniejszego pouczenia jej o istnieniu instytucji przedłużenia terminu dla dokonania określonej czynności, opartej na przepisie § 21 rozporządzenia, który stanowi, że Agencja, na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy, może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę określonej czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy, przy czym przedłużenie terminów nie może przekroczyć łącznie 30 dni. Z treści tej informacji organu w żaden sposób nie wynika, aby już złożenie wniosku w trybie § 21 rozporządzenia de facto wywoływało skutek w postaci uwzględnienia takiego wniosku.

Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie Spółki przepis § 21 rozporządzenia nie zobowiązuje Agencji do przedłużenia terminu na każdy wniosek niezależnie od sposobu jego uzasadnienia. Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędną wykładnię i zastosowanie § 21 rozporządzenia w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Według skarżącej kasacyjnie Spółki "również w postępowaniach o udzielenie pomocy finansowej ze środków PROW obowiązuje zasada nakazująca organowi wydawanie rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego zgodnie z wnioskiem beneficjenta (domniemanie decyzji korzystnej dla beneficjenta)".

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że możliwość przedłużenia terminu na wniosek zainteresowanego istnieje w takich przypadkach, gdy organ uzna podawane przez niego powody za uzasadniające takie przedłużenie. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania zarówno samych przyczyn opóźnienia, jak również przekonywującego uzasadnienia oraz wskazania jak te przyczyny wpływają na obiektywną konieczność przedłużenia terminu. Obowiązek ten wynika z treści cytowanego już art. 21 ust. 3 ustawy. Zatem obowiązkiem Spółki było przedstawienie dowodów nie tylko co do okoliczności sprawy, ale również wskazanie okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku. Niewątpliwie okoliczności tych nie można domniemywać, gdyż organ na skutek wyłączenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma obowiązku podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka wnioskowała o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku powołując się m. in. na własne przekonanie o braku szans na realizację projektu, co wiązało się z odległą pierwotnie pozycją wniosku na liście. Wskazała jednocześnie, że - po otrzymaniu wezwania oraz zajęciu lepszej pozycji na liście – zintensyfikowała działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże ma trudności w uzyskaniu map dla celów projektowych wynikające ze zmian organizacyjnych w urzędach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. okolicznościach sprawy ocena wniosku o przedłużenie terminu do złożenia braków formalnych dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest trafna.

Słusznie również Sąd I instancji zwrócił uwagę na bardzo istotny fakt dotyczący zakresu wniosku o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków, który odnosi się jedynie do kwestii związanych z uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę obiektu, a nie pozostałych braków wniosku. Tych braków wniosku skarżąca kasacyjnie Spółka nie uzupełniła, wobec czego jej zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ § 21 rozporządzenia są pozbawione podstaw.

Niesporne jest, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie usunęła wszystkich braków wniosku wymienionych szczegółowo w wezwaniach organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wystarczy choćby jeden brak wniosku, niepoprawiony lub nie uzupełniony zgodnie z zaleceniem organu, aby nastąpiła odmowa przyznania pomocy finansowej, pod warunkiem, że braki były przedmiotem dwukrotnego wezwania do ich usunięcia. Odnowa przyznania pomocy w trybie art. 22 ust. 3 ustawy nie pozostaje bowiem w gestii uznania organu, a jest skutkiem działania lub jego brakiem wnioskującego o przyznanie pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 2 i 7 konstytucji RP. Zarzucając naruszenie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 7 (zasada praworządności) autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do uchybienia przez Sąd I tym normom - poprzez ich błędną wykładnię. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał wykładni wskazanych norm Konstytucji, ani ich nie stosował. W tym względzie należy wskazać, że wprawdzie - zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji to normy generalne - zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych.

Oznacza to, że ani art. 2, ani 7 Konstytucji nie mogą stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, Lex nr 198191).

Mając na uwadze powyższe rozważania i wnioski oraz uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.