Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną, uwzględnił skargę A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej uchylając tę decyzję.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., po zweryfikowaniu wniosku skarżącego o przyznanie renty strukturalnej, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdził, że skarżący spełnia warunki wymagane do uzyskania renty strukturalnej. Aktem notarialnym z dnia 1 marca 2006 r. skarżący wraz z B. K. wydzierżawił na okres 10 lat swoje udziały w nieruchomościach rolnych stanowiących przedmiot wniosku. Akt notarialny został przedłożony w Agencji w dniu 8 marca 2006 r., wobec czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. przyznał skarżącemu rentę strukturalną na okres od marca 2006 r. do lutego 2016 r., której kwota została zwiększona o dodatek z tytułu trwałego przekazania gospodarstwa rolnego.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność ostatecznej decyzji o przyznaniu renty strukturalnej z uwagi na ustalenie jej kwoty w zawyżonej wysokości z tytułu przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Kierownik Bura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu rentę strukturalną wyliczając kwotę z pominięciem dodatku z tytułu przeniesienia własności użytków rolnych.
Decyzją z [...] lipca 2009 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nadmiernie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 13.191,84 złotych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, że nie nastąpiło przeniesienie użytków rolnych w sposób trwały, gdyż grunty zostały oddane pod dzierżawę w związku, z czym doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych). Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. uchylił tę decyzję stwierdzając, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.
Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzją, przyjmując, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia rolników (Dz. Urz. UE 2004.141.1, dalej: rozporządzenie nr 796/2004). W ocenie organu błąd popełniony przy wyliczeniu wysokości renty strukturalnej mógł zostać wykryty przez rolnika.
Sąd I instancji uwzględniając skargę przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) polegającym na zaniechaniu umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań. To uchybienie skutkowało naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Sąd nie zgodził się z organem co do braku podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 zgodnie z którym, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność dokonana została na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Zauważył, że treści decyzji z dnia 30 marca 2006 r. jest niezwykle lakoniczna.
Jej zrozumienia nie ułatwia również fakt powołania w części rozstrzygającej jedynie § 17 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przyznawania rent strukturalnych przy jednoczesnym powołaniu w uzasadnieniu szeregu dalszych przepisów, które w ocenie Sądu powinny znaleźć się w części rozstrzygającej. Sąd zwrócił uwagę, że również lakonicznie ustalono stan faktyczny sprawy, który powinien stanowić podstawę do powiązania ustalonych okoliczności z normami prawa materialnego, w szczególności zaś oceniony powinien zostać akt notarialny mający istotne znaczenie dla sprawy.
W ocenie Sądu nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, że błąd mógł być obiektywnie wykryty przez rolnika. Na tę okoliczność nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto skarżący niewątpliwie działał w dobrej wierze załączając do wniosku akt notarialny co dawało organom możliwość wydania prawidłowej decyzji.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
Skargą kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nie miał możliwości oceny, czy skarżący mógł wykryć błąd organu;
- - przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 10 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak ponownego poinformowania skarżącego przed wydaniem decyzji w II instancji, o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Działając w granicach zakreślonych postawionymi zarzutami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo zaniechania powołania u podstaw zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie budzi wątpliwości składu orzekające, że w kontrolowanym wyroku przesądzono, że art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 miał w sprawie zastosowanie. Nie sposób bowiem inaczej odczytać ten fragment uzasadnienia, w którym Sąd I instancji stwierdza, że "uprawniona jest konstatacja, że w niniejszej sprawie obowiązek dokonania zwrotu nie powinien mieć miejsca, albowiem płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika".
Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenie nr 796/2004 znosi obowiązek zwrotu nienależnej płatności w sytuacji spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich obejmuje pomyłkę właściwego organu lub innego organu, druga natomiast stanowi o niemożności wykrycia błędu przez rolnika. Poza sporem jest to, że przyznając skarżącemu rentę strukturalną w wysokości zwiększonej o 50 % kwoty najniższej emerytury za przeniesienie własności użytków rolnych organ popełnił błąd, a ściślej rzecz ujmując pomyłkę w rozumieniu art. 73 ust. 4 omawianego rozporządzenia. Błąd ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zostać wykryty przez rolnika.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego o przyznanie mu renty strukturalne i wydania decyzji o jej przyznaniu przepis § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych stanowił, że wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 50 % kwoty najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Zacytowany przepis jasno określa kryterium zwiększenie wysokości renty strukturalnej stanowiąc o przeniesieniu własności użytków rolnych. Tymczasem decyzja z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu renty strukturalnej stanowi o zwiększeniu wysokości renty z powodu "trwałego przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych". Oczywiście rację ma autor skargi kasacyjnej, że dzierżawa nie jest trwałym przekazaniem gospodarstwa rolnego.
Jednakże wskazanie na taką podstawę zwiększenia wysokości renty strukturalnej w miejsce normatywnej i powszechnie zrozumianej przesłanki "przeniesienia własności" może budzić uzasadnione przekonanie, że obejmuje ona nie tylko przeniesienie własności, ale także dzierżawę gruntu na cały okres uprawniający do renty strukturalnej. Nie można, bowiem nie dostrzec regulacji zawartej w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych stanowiącej, że rentę strukturalną wypłaca się co miesiąc, w terminie określonym w decyzji administracyjnej o przyznaniu renty strukturalnej, nie dłużej jednak niż przez 10 lat. Skoro więc skarżący aktem notarialnym z dnia 1 marca 2006 r. zawarł umowę dzierżawy na okres 10 lat a renta strukturalna została mu przyznana również na okres 10 lat, obejmujący cały okres dzierżawy, to dość oczywista wydaje się konstatacja, że błąd organu nie mógł być wykryty przez rolnika, działającego w przekonanie, że nastąpiło "trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego" na cały okres objęty uprawnieniem do renty strukturalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. W sytuacji, gdy organ dysponując aktem notarialnym zatytułowanym "umowa dzierżawy (celem uzyskania renty strukturalnej)" uznał, że 10 letnia dzierżawa stanowi trwałe przekazanie gospodarstwa rolnego, nie sposób wymagać od rolnika, aby w realiach tej sprawy błąd mógł zostać przez niego wykryty.
Nie do zaaprobowania jest pogląd organu, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika jest złożone przez niego oświadczenie o znajomości procedury w sprawie przyznania i wypłaty rent strukturalnych. Obowiązek znajomości procedur ciąży jeszcze w większym stopniu na organach, które je stosują. Obowiązek ten obejmuje między innymi wyjaśnienie w decyzji podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Gdyby, o czym już była mowa, w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej wyjaśniono, że kwota renty została zwiększona o 50 % z tytułu przeniesienia własności gospodarstwa rolnego, tak jak stanowi przepis, wówczas błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika. Wskazanie natomiast, że zwiększenie kwoty nastąpiło z tytułu "trwałego przekazania" w zestawieniu z treścią aktu notarialnego, którym dysponował organ wydając decyzję czyni uprawniony pogląd, że błąd ten nie mógł być wykryty przez skarżącego.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznał, że zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 przez jego zastosowanie jest nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację ma autor skargi kasacyjnej, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uwzględnienia skargi. Wynika to wprost z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiącym o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uszło jednak uwadze skarżącego organu, że wskazując jako podstawę uchylenia decyzji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., a przepis ten nie zawiera przesłanki wpływu na wynik sprawy. Nie wskazano go także w skardze kasacyjnej, jako podstawy kontroli zaskarżonego wyroku.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.