Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę R. GSp. z o.o. w W (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Minister) z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy w W określił skarżącej kwotę 12.500 zł wraz z odsetkami, jako przypadającą do zwrotu. Jako uzasadnienie żądania zwrotu wskazano, że podczas realizacji zamówienia na [....]" naruszona została zasada konkurencyjności wyrażona w § 20 umowy o dofinansowanie projektu skarżącej z dnia 3 marca 2011 r.
Decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 3 marca 2011 r. pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy a Spółką została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu "S T" w ramach Działania 6.1 "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 " "Wsparcie dla osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy". W dniach 14-16 września 2011 r. przeprowadzona została kontrola powyższego projektu, w wyniku której stwierdzono, że Spółka naruszyła zasadę konkurencyjności poprzez wybór wykonawcy bez zachowania bezstronności i obiektywizmu.
W związku z powyższym, uznano koszt realizacji usługi szkoleniowej w wysokości 163.220 zł za wydatek niekwalifikowany, z czego kwotę 12.500 zł poniesioną na opracowanie merytoryczne i przygotowanie graficzne materiałów szkoleniowych za nieprawidłowość, gdyż ujęta została w zatwierdzonym wniosku o płatność za okres 1 marca – 31 maja 2011 r.
Naruszenie zasady konkurencyjności wynikało z faktu, że pomiędzy skarżącą a wykonawcą szkoleń – B P istniały powiązania kapitałowo-osobowe. Jak wynika z protokołu z walnego zgromadzenia udziałowców Spółki z dnia 28 lutego 2011 r. B P była prokurentem oraz wspólnikiem posiadającym 60 udziałów tejże Spółki. W związku z powyższym założenia projektu oraz jego wartości finansowe mogły być jej znane.
Organ II Instancji zauważył, że kwoty wskazane w ofercie B P są zbieżne z kwotami przeznaczonymi na szkolenia wykazanymi we wniosku o dofinansowanie projektu w wersji z 15 marca 2011 r., a więc przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jedyną różnicą w ofercie w stosunku do kwot przewidzianych we wniosku o dofinansowanie stanowi pozycja na opracowanie materiałów szkoleniowych dla uczestników szkoleń (we wniosku zaplanowano kwotę 22.500 zł, natomiast oferta opiewa na kwotę 12.500 zł).
Organ II instancji podał, że zaskarżona decyzja nie obejmuje pełnej kwoty wydatków niekwalifikowanych dotyczących zamówienia, tj. 163.220 zł. Organ I instancji powinien był ująć w zaskarżonej decyzji kwotę 150.720 zł. Niemniej jednak z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy nie był uprawniony do rozstrzygnięcia w decyzji o zwrocie tejże kwoty.
Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że istota sporu sprowadza się do interpretacji § 20 umowy o dofinansowanie projektu zawartej przez skarżącą w związku treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dalej: u.f.p.
W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że środki przyznane skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu podlegały (m.in. w zakresie ich wydatkowania) reżimowi przewidzianemu w art. 207 ust. 1 u.f.p. Głównym celem projektu było podniesienie aktywności zawodowej oraz zdolności do zatrudniania 84 osób pozostających bez pracy a będących mieszkańcami województwa mazowieckiego poprzez umożliwienie im nabycia nowych kwalifikacji.
Poza sporem jest to, że wykonawcą szkoleń w ramach projektu miała być B P. Z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że jej firma pozostawała w powiązaniach kapitałowo-osobowych ze skarżącą. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy był protokół z walnego zgromadzenia udziałowców Spółki z dnia 28 lutego 2011 r., z którego wynikało, że B P była prokurentem oraz wspólnikiem posiadającym 60 udziałów skarżącej Spółki. W związku z tym organy uznały, że B P mogła znać założenia projektu skarżącej oraz jego wartości finansowe, w tym także te, które dotyczyły zakwestionowanego zamówienia usługi szkoleniowej.
Sąd uznał, że powyższe twierdzenie było uzasadnione. Za jego zasadnością przemawia treść oferty złożonej przez B P oraz data jej złożenia. Oferta była - w przypadku trzech kwot określających wartość proponowanej usługi - identyczna z treścią wniosku o dofinansowanie. Zbieżność tych trzech kwot w określonych w projekcie skarżącej i ofercie B P nie mogła być przypadkowa. Świadczyć może ona wyłącznie o tym, że B P znała treść projektu. Poza tym złożyła ona ofertę w dniu 6 listopada 2011 r., a więc zaledwie dzień po złożeniu oferty przez drugiego oferenta. Znała więc warunki jakie zaproponował ten oferent. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że naruszona została zasady konkurencyjności, o której mowa w § 20 umowy zawartej z WUP w W. Jeden z oferentów został bowiem bezzasadnie uprzywilejowany poprzez to, że znał projekt i mógł w związku z tym dostosować swoją ofertę do jego treści, w tym zwłaszcza do określonych w nim wymagań finansowych. Wbrew temu co sugeruje skarga, z akt sprawy nie wynika również, aby organy wprowadziły dodatkowe kryteria dotyczące konkurencyjności (oprócz tego, o czym mowa w § 20 umowy).
Sąd nie podzielił sugestii skarżącej jakoby B P była wspólnikiem Spółki w przeszłości. Ofertę złożyła w dniu 6 kwietnia 2011 r., zaś z protokołu walnego zgromadzenia udziałowców Spółki wynika, że w dacie jego sporządzania, a mianowicie 28 lutego 2011 r. B P była prokurentem oraz wspólnikiem posiadającym 60 udziałów tejże Spółki.
Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Spór na etapie postępowania odwoławczego mógł dotyczyć jedynie kwoty 12.500 zł wraz z odsetkami, albowiem tylko do takiej kwoty odnosi się decyzja podjęta w I instancji, którą utrzymał w mocy Minister. Rozważania skarżącej dotyczące kwoty 150.720 zł pozostają zatem bez związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Organ II instancji wyjaśnił, powołując się na zasadę zakazu reformationis in peius dlaczego nie był uprawniony orzec o tej kwocie
Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. Prawa materialnego poprzez nietrafną ocenę ze strony WSA w W prawidłowości zastosowania przez Ministra następujących uregulowań prawnych:
- a) § 20 umowy o dofinansowanie projektu zawartej ze skarżącą w związku z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne uznanie, iż organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania Umowy o dofinansowanie, kryteriów dotyczących zasady konkurencyjności, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych;
- b) niezastosowanie przepisu art. 207 ust. 8 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i zaniechanie wezwania skarżącej do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi;
- c) niezastosowanie przepisu art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych i zaniechanie wydania przez organ decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków;
- d) niezastosowanie przepisu art. 207 ust. 10 ustawy o finansach publicznych i zaniechanie wydania decyzji, mimo że nie dokonano zwrotu środków.
- II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- 1) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez brak objęcia przez WSA w W kontrolą decyzji Ministra z dnia [..] stycznia 2013 r. nr DZF-IV-0260-160-iK/12 oraz brak dostrzeżenia, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez Ministra zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W w całości i brak przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji w której decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 2) naruszenie przepisu art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne oznaczenie granic i przedmiotu sprawy i przyjęcie, że istota sporu sprowadza się wyłącznie do interpretacji § 20 zawartej przez skarżącą Umowy o dofinansowanie projektu;
- 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym poprzez wybiórcze przedstawienie stanu spraw, uchylenie się od wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym oraz brak wskazania w jakim zakresie przyjął je za prawidłowe i dlaczego;
- 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności brak dostrzeżenia przez Sąd, iż oferta złożona przez B P prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A E T H C B Pbyła złożona na konkurencyjnych warunkach, ale której cena przekraczała jednak budżet posiadany przez Skarżącą i że została przyjęta dopiero po prowadzonych między oferentem a Skarżącą negocjacjach, które doprowadziły do zbieżności cen, będącej jedyną podstawą do domniemania Ministra Rozwoju Regionalnego oraz Sądu I instancji o posiadaniu wiedzy o projekcie i naruszeniu zasady konkurencyjności.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach NSA, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych, bowiem kontrola poprawności stosowania przepisów materialnych jest możliwa tylko w sytuacji, gdy zostanie przesądzone, że w postępowaniu przed organami oraz przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna Spółki ma uzasadnione podstawy prawne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znajdują usprawiedliwienie prawne.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez wyrok przepisów postępowania, w szczególności art. 1, art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Z treści tych przepisów wynika zakres kontroli sądowoadministracyjnej, granice orzekania oraz sposób usuwania stwierdzonych naruszeń prawa jakie mogły wystąpić w postępowaniu administracyjnym. Odniesienie treści powołanych w zarzucie przepisów do przedmiotu objętego zaskarżonym wyrokiem tylko przez ogólne powołanie ich w podstawie kasacyjnej nie daje możliwości przeprowadzenia kontroli przez Sąd II instancji, gdyż tak ujęty zarzut kasacyjny i brak jego uzasadnienia nie daje podstaw do przyjęcia, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo. Skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. Wyznacza ona granice sprawy kasacyjnej, zatem musi precyzyjnie i jednoznacznie stawiać zarzuty, wskazując jakie przepisy zostały naruszone oraz jaki jest związek tych naruszeń z rozstrzygnięciem.
Zważyć należy, że tylko naruszenia istotne i mające wpływ na rozstrzygnięcie mogą prowadzić do uchylenia wyroku, zatem strona musi wyjaśnić na czym polega istotność naruszenia, które podnosi w zarzucie oraz jaki jest jego wpływ na prawidłowość skarżonego wyroku. Skarga kasacyjna Spółki nie spełnia tych warunków. Wprawdzie w zarzucie wskazane są przepisy, których poprawność stosowania kwestionuje strona, jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym polega ich naruszenie i jakie są jego skutki dla kontrolowanego wyroku. Podkreślić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej poświęca tej kwestii cztery zdania z przywołaniem ogólnym przepisów, bez wskazania konkretnie naruszonych norm. NSA zauważa, że art. 134 p.p.s.a. składa się dwóch jednostek redakcyjnych, tym samym z różnych przepisów, które mogą być naruszone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postawienie zarzutu ogólnego naruszenia art.134 p.p.s.a., bez wyjaśnienia na czym ono polega nie daje podstaw do merytorycznej oceny skarżonego wyroku z tak określonej perspektywy, bowiem Sąd II instancji nie może domniemywać kierunku i zakresu jego weryfikacji. Z tego powodu wskazany zarzut kasacyjny należało uznać za nieuzasadniony.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia przez WSA w W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Spółki, że Sąd I instancji nie uchylił skarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, bo pominął fakty związane z wartością złożonej oferty. Okoliczność ta nie miała prawnego znaczenia, bowiem podstawą uzasadniającą zwrot środków nie była wartość oferty, ale istnienie związków personalnych między Spółką a podmiotem ubiegającym się o realizację zadań w ramach projektu, na który zostały przyznane środki unijne. Istnienie tej relacji przesądziło zdaniem Sądu I instancji o uznaniu, że Spółka naruszyła zasady wynikające z umowy przyznającej środki, bo wydatkowanie ich nastąpiło z naruszeniem konkurencyjności.
W zakresie podnoszonych przez Spółkę naruszeń prawa materialnego nietrafne są zarzuty wskazujące na wadliwość wyroku ze względu na niewłaściwe zastosowanie, bądź niezastosowanie art. 207 ust. 8 pkt 2, art. 207 ust. 9 i ust. 10 u.f.p. Niestosowanie tych przepisów przez organy i akceptowanie tego działania przez Sąd w odniesieniu do kwoty 163.220 złotych było skutkiem tego, że decyzja podlegająca sądowej kontroli dotyczyła tylko części przyznanych środków, czyli kwoty 12.500 złotych, bo tylko ta część była objęta skarżonym rozstrzygnięciem. Pozostała kwota przyznanych środków została uznana za niekwalifikowalną, ale nie była przedmiotem orzekania, zatem nie dotyczyła ich decyzja kontrolowana przez Sąd. Z tego też względu Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w zarzucie przepisów w odniesieniu do kwoty, o której nie orzekano w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tych uwag ten zarzut kasacyjny musiał być uznany za nieuzasadniony.
W ocenie NSA trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie, który wiąże się z uchyleniem się Sądu od wszechstronnej oceny i kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Bezsprzecznie uzasadnienie wyroku WSA w W nie wyjaśnia powodów, dla których ten Sąd przyjął, że poprawne jest stanowisko organów zakładające, że Spółka naruszyła przejrzystość i konkurencyjność prowadzonego postępowania, w którym dokonała wyboru firmy B P jako wykonawcy zamówienia Spółki. Sąd swoje stanowisko wywodzi z treści § 20 umowy o dofinansowanie, jednak z treści tego przepisu nie wynika, by Spółka miała inaczej realizować zasadę konkurencyjności jak tylko w sposób tam wskazany, akta sprawy i stanowisko Spółki potwierdzają, że postanowienia umowy zostały zrealizowane. Organy dokonując oceny twierdzą, że pomimo wypełnienia przez Spółkę treści § 20 umowy doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i uczciwej konkurencji, bo działanie Spółki naruszało reguły wynikające z wytycznych, które od 1 stycznia 2011 r., a więc także w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie projektu realizowanego przez Spółkę, zobowiązywały beneficjenta do przestrzegania uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów przy udzielaniu zamówienia finansowanego ze środków przekazanych w ramach umowy o dofinansowanie.
Do tak sformułowanego stanowiska organów, WSA w W w ogóle się nie odnosi, pomijając w ramach przyjętej argumentacji postanowienia wytycznych, zwłaszcza zawarte w pkt 2 sekcji 3.1.3. z odniesieniem do podsekcji 3.1.3.1., a przecież postanowienia zawarte w tych przepisach mają kluczowe znaczenie dla oceny w jakim zakresie i w jaki sposób Spółka zrealizowała postanowienia umowy o dofinansowanie. Ten brak uzasadnienia wyroku jest naruszeniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie musi wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawierać jej wyjaśnienie. Kontrolowany wyrok tych warunków nie wypełnia i z tego powodu zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za usprawiedliwiony.
Zdaniem NSA trafny jest również zarzut naruszenia przepisów materialnych, § 20 umowy o dofinansowanie w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz 184 ust. 1 i 2 u.f.p. Skoro Sąd I instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska w zakresie rozumienia zasady uczciwej konkurencji, a równocześnie przyjął, że Spółka naszyła tę regułę i z tego powodu przekazane środki należało uznać za wydatkowane z naruszeniem procedur, to tym samym w nieuprawniony sposób stwierdził, że skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, zatem naruszył art. 151 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie uznanie prawidłowości bądź nieprawidłowości wydatkowania środków pomocowych przez Spółkę zależy od oceny poprawności udzielanych przez Spółkę zamówień, a to nierozłącznie jest związane z zachowaniem w tym postępowaniu uczciwej konkurencji. Skoro ten problem nie został przez Sąd I instancji wyjaśniony, to nie było podstaw do przyjęcia stanowiska, że organy nie naruszyły § 20 umowy, tym samym do oddalenia skargi.
Z tych względów oraz w oparciu o treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.