Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w S. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła Naczelna Rada Aptekarska zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 45 poz. 271 ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej kpa), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie uzależnia wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki,
- 2. art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1429), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 ppsa poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania,
- 2. art. 152 ppsa poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kpa lub w innych przepisach.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej w przedmiocie opinii w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność tej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z., bowiem – jak wyjaśnił – w obowiązującym stanie prawnym brak materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ inspekcji farmaceutycznej do współdziałania z samorządem aptekarskim w zakresie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący organ zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 106 § 1 i § 5 kpa, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki.
Przepis art. 99 Prawa farmaceutycznego w ust. 1 stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Natomiast w myśl ust. 2 udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.
Wbrew temu co twierdzi skarżący organ z powołanych regulacji nie wynika, by orzekanie o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Analiza jasnej treści zacytowanych przepisów nie uzasadnia twierdzenia, że na jej gruncie doszło do ustanowienia trybu działania – czy też do jakiegokolwiek nawiązania do niego – o którym mowa w art. 106 § 1 kpa, co w kontekście zasady legalizmu działania oraz zakazu domniemywania kompetencji musiałoby wymagać jednoznaczności tej regulacji. Zwłaszcza, gdy podkreślić w tym względzie, że z przywołanego w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej art. 106 § 1 kpa wyraźnie wynika, że określony nim tryb współdziałania stosuje się, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), a decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Tymczasem, nic takiego nie wynika zarówno z art. 99 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, jak i podniesionego w punkcie 2 zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Wniosku przeciwnego nie sposób jest uzasadniać argumentem o wyposażeniu organów samorządu aptekarskiego na gruncie tych przepisów w uprawnienie do formułowania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek. Jakkolwiek w wymienionych przepisach mowa jest o opinii, to jednak nie sposób jest uznać, że jest to opinia, o której mowa w art. 106 § 1 kpa. Dlatego, że nie ma ona znaczenia i waloru prawnego, o którym w tym przepisie mowa, albowiem nie towarzyszą jej określone tym przepisem prawa konsekwencje, a mianowicie uzależnienie od jej wyrażenia – jako stanowiska innego uprawnionego organu – wydania decyzji w sprawie.
Należy również zauważyć, że w zarzucie naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 kpa autor skargi kasacyjnej wskazuje na błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Natomiast w sprawie wydane opinie dotyczyły wniosku o udzielenie, a nie cofnięcia zezwolenia. Sprawa nie dotyczy również rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez wskazanego kierownika apteki, do której szeroko odnosi się autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu.
Z uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wynika z kolei, że naruszenie to było konsekwencją błędnej wykładni wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego w związku z art. 106 § 1 i § 5 kpa.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienia wskazać należy, że po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, jak również art. 106 § 1 i § 5 kpa, a po wtóre, że przepis art. 3 § 1 ppsa określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 ppsa. Zatem zarzut ten należy uznać za chybiony.
Ponadto zauważyć należy, że poza stwierdzeniem w uzasadnieniu, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania, jest konsekwencją naruszenia przepisów wskazanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej zarzutów tych nie uzasadnił. Wskazać należy, że stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione, szczególnie, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 ppsa nie decyduje każde uchybienie przepisów, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.