Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SAB/Po 6/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił skargę D. Q. sp. z o.o. w B. na bezczynność Wojewody W..
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zaznaczono, iż zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność polegała na nieodniesieniu się – w terminie wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego – do jej zastrzeżeń, zgłoszonych wobec informacji pokontrolnych przekazanych wymienionej spółce po przeprowadzeniu przez Wojewodę W. (występującego w charakterze tzw. instytucji pośredniczącej) doraźnych kontroli (26 stycznia 2007 r. oraz 21–22 lutego 2007 r.). Kontrole te przeprowadzone zostały w zakresie realizacji przez D. Q. sp. z o.o. w B. dwu umów o dofinansowanie, zawartych przez wskazaną spółkę z Agencją Rozwoju Regionalnego SA w K. (pełniącą rolę tzw. instytucji wdrażającej) w dniu 31 sierpnia 2005 r. - w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.
Jedna z tych umów dotyczyła dofinansowania projektu "Opracowanie dokumentacji wprowadzenia na rynek dedykowanych systemów informatycznego zarządzania", a druga dofinansowania projektu "Rozwój D.Q. sp. z o.o. poprzez wprowadzenie nowych usług".
Prezes zarządu skarżącej spółki odmówił podpisania wymienionych już informacji pokontrolnych oraz zgłosił wobec nich zastrzeżenia, co do których Wojewoda W. – jak podniesiono w skardze – nie odniósł się, pomimo złożenia przez D. Q. sp. z o.o. w B. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a także wskazania przez Ministra Rozwoju Regionalnego na konieczność podjęcia działania przez Wojewodę W..
Zdaniem strony skarżącej stanowiło to naruszenia § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu, terminów i zakresu sprawozdawczości dotyczącej realizacji Narodowego Planu Rozwoju, trybu kontroli realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz trybu rozliczeń (Dz. U. Nr 216, poz. 2206); powoływanego dalej jako "rozporządzenie MGiP z dnia 22 września 2004 r.".
We wniosku skargi domagano się zobowiązania Wojewody W. do ustosunkowania się do omawianych zastrzeżeń pokontrolnych stosownie do § 27 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia.
Odrzucając skargę Sąd I instancji podkreślił, iż w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a., zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje bezczynność organów, ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy.
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc pozytywne zweryfikowanie, że oczekiwane przez stronę działanie organu mieści się w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. W przeciwnym razie skarga podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Ustosunkowując się do zarzutu skargi braku działania Wojewody W. wbrew dyspozycji § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r. (w myśl § 27 ust. 5 w razie zgłoszenia zastrzeżeń kontrolujący obowiązani są dokonać ich analizy i, w miarę potrzeby, podjąć dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmienić lub uzupełnić odpowiednią część informacji pokontrolnej, zgodnie zaś z § 27 ust. 6 omawianego aktu prawnego w razie nieuwzględnienia zastrzeżeń, w całości lub w części, kontrolujący przekazują na piśmie stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia), Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. podniósł najpierw, iż nie ulega wątpliwości, że działania, których podjęcia domagano się w skardze, nie mieściły się w zakresie uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 1–3 i 4a p.p.s.a.
Rozważając natomiast kwestie zakwalifikowania zażądanych przez stronę skarżącą działań do z zakresu innych niż określone w pkt 1-13 art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Sąd I instancji zauważył, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. chodzi o takie akty i czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, mają publicznoprawny charakter i są podejmowane w indywidualnych sprawach dotyczących uprawnień lub obowiązków, co należy rozumieć jako konieczność istnienia bezpośredniego związku pomiędzy określonym działaniem organu administracyjnego a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) przez stronę.
Tymczasem działania określone w § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r. mieszczą się tylko w czynnościach procedury kontrolnej i mają na celu wyłącznie ustalenie wyników przeprowadzonej kontroli, a nie przyznanie uprawnień czy nałożenie obowiązków na podmiot kontrolowany. Jako czynności w zakresie ("charakterze") ściśle kontrolnym nie są aktem władczym, zawierającym rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Nie spełniają zatem warunku uznania ich za mieszczące się w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym też zarzucana przez skarżącą spółkę bezczynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zwrócił ponadto uwagę, iż niniejsza sprawa znajduje swą podstawę w umowach o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (art. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju – Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o NPR). Stosownie do art. 20 tejże ustawy prawa i obowiązki beneficjenta związane z realizacją programu w zakresie zarządzania, monitorowania, sprawozdawczości i kontroli określa umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7 omawianej ustawy. W przedmiotowej sprawie dofinansowanie określiły umowy zawarte przez skarżącą spółkę, jako beneficjentem a Agencją Rozwoju Regionalnego SA w K. (instytucją wdrażającą).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciło się stanowisko, iż wszelkie spory związane z realizacją tych umów należą do sądów powszechnych (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 18.10.2007 r. sygn. akt II GSK 199/07, wyrok NSA z dnia 8.06.2006 r. sygn. akt II GSK 63/06).
Sąd I instancji podkreślił następnie istnienie wyraźnych postanowień w umowach zawartych między stroną skarżącą a Agencja Rozwoju Regionalnego SA w K. wskazujących, iż spory wynikające z realizacji tych umów rozstrzyga sąd powszechny właściwy według siedziby instytucji wdrażającej. Zatem i w tym kontekście – według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. – czynności kontrolne Wojewody W., jako instytucji pośredniczącej, której zlecono kontrolę realizacji konkretnych projektów, należy traktować jako związane z realizacją umów o dofinansowanie, a tym samym podlegające kognicji sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.
Składając skargę kasacyjną od opisanego postanowienia, D. Q. Sp. z o.o. w B. – wskazując na oparcie jej na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – zarzuciła zaskarżonemu w całości orzeczeniu:
"1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione odrzucenie wniesionej skargi, bez przeprowadzenia analizy przepisów prawa obligujących organ jakim jest Wojewoda W. do podjęcia decyzji co do środka zaskarżenia wniesionego przez D. Q. (skarżącą);
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu, czy przy bezczynności Wojewody W. nie doszło do naruszenia prawa materialnego;
3) naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni treści umów jakie skarżąca zawarła o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej (umowa nr [...] z dnia 31.08.2005, umowa nr [...] z dnia 31.08.2005 wraz z aneksami), poprzez błędne przyjęcie, że umowy te są podstawą działań organu administracji publicznej, jakim jest Wojewoda W., a w konsekwencji błędnego uznania, że źródłem niniejszego sporu jest stosunek cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny;
4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, że rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 22 września 2004 r., a w szczególności jego § 15 ust. 2 pkt 2, § 27 ust. 5 i 6 nie jest podstawą stosunku administracyjnoprawnego, będącego kanwą niniejszej sprawy i poprzez błędne uznanie, że działanie organu administracji publicznej w niniejszej sprawie oparte jest na podstawie przepisów cywilnoprawnych, a nie wskazanych przepisów podanego rozporządzenia".
Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oraz obejmował żądanie "zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępca procesowego według norm przepisanych".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie kwestionując rozważań Sądu I instancji na tle "art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a. (w tym zakresie wg kasatora WSA w P. miał "oczywistą rację") nie zgodzono się z argumentacją odnośnie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w szczególności zaś przyjęcie, że "taka sytuacja" w niniejszej sprawie nie występuje, albowiem:
- 1) w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy podmiotu indywidualnego, jakim jest spółka;
- 2) rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia;
- 3) dotyczy realizacji uprawnienia przez stronę, albowiem bez wydania rozstrzygnięcia w tej kwestii nie jest możliwe, w świetle obowiązujących przepisów, zrealizowanie uprawnienia do żądania wypłaty środków wspólnotowych przez podmiot trzeci. Brak działania Wojewody W. doprowadza – jak podniesiono "do sytuacji patowej, nierozwiązywalnej bez zmuszenia do jakiegokolwiek działania organu administracji publicznej". Faktem jest wg kasatora, "że są to czynności mające cechy natury kontrolnej, lecz będące działaniami władczymi organu administracji publicznej, których wykonanie jest niezbędne dla wypłaty środków wspólnotowych".
Działanie władcze "to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego".
W niniejszej sprawie organ jednostronnie "przesądza o tym, czy środki z funduszu podmiot trzeci może, czy nie wypłacić skarżącej spółce, a więc postulowany wymóg czynności władczej został spełniony".
Następnie w wywodach kasatora podniesiono, iż na podstawie § 15 ust 2 pkt 2 rozporządzenia MGiP z 22 września 2004 r. organ "może wydać" polecenie dotyczące wstrzymania płatności na rzecz strony. W tym zakresie "uprawnienie do takiej ingerencji w sferę uprawnień skarżącej spółki do żądania wypłacenia jej środków finansowych, wynika w sposób oczywisty z ww. rozporządzenia, a więc z przepisów obowiązujących. Kasator zaznaczył przy tym, iż wprawdzie wymienione rozporządzenie zostało uchylone, ale w myśl art. 10 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1074); dalej ustawa z dnia 13 lipca 2006 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe (a niniejsza sprawa została wszczęta jeszcze, gdy obowiązywało rozporządzenie z 2004 r., jak dotąd nie została zakończona).
Kontynuując wywody autor skargi stwierdził "dodatkowo", iż opisane wyżej działanie administracji publicznej stanowi naruszenie "czytelnej i jasnej dyspozycji" § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r.
W przedmiotowej sprawie mimo złożenia przez strony zastrzeżeń Wojewoda W. nie stwierdził zasadności zastrzeżeń strony ani też zastrzeżeń tych nie uznał za niezasadne. Z uwagi na brak jakiejkolwiek "decyzji" Wojewody W., D. Q. sp. z o.o. w B. złożyła skargę na bezczynność organu, podkreślając, że wcześniej wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. do organu wyższego stopnia – Ministra Rozwoju Regionalnego i organ ten wydał polecenie ustosunkowania się do zastrzeżeń pokontrolnych.
Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w cytowanym rozporządzeniu, przez co jego bezczynność nie może budzić wątpliwości.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone przez WSA, jakoby niniejsza sprawa znajdowała swą podstawę w umowach cywilnoprawnych o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.
W żadnym bowiem z tych postanowień umownych "nie znajdują się uprawnienia dla organu do wpływania na wypłacanie bądź niewypłacanie środków dla skarżącej spółki". Takie uprawnienia władcze "dla wojewody (w niniejszej sprawie Wojewody W.) znajdujemy we wskazywanym rozporządzeniu".
Kasator podniósł też nieadekwatność powołanego przez Sąd I instancji orzecznictwa do problematyki występującej w niniejszej sprawie.
Zaznaczył przy tym, że skarżąca spółka opiera "swoje twierdzenia" nie na naruszeniu umów i nie podnosi roszczeń cywilnoprawnych, ale wskazuje na zaniechanie działania organu, do którego organ był zobowiązany nie na podstawie umowy cywilnoprawnej, ale na podstawie "wskazanego powyżej rozporządzenia".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda W. podzielając w pełni stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji podniósł, iż działania o jakich mowa w § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r. nie mogą być zaliczone do zakresu objętego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (ani też art. 3 § 2 pkt 1, 3 i 4a tej ustawy).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną zaakcentowano też trafność oceny, iż spory co do praw i obowiązków beneficjenta, który zgodnie z ustawą o NPR zawarł umowę cywilnoprawną o dofinansowanie rozstrzygane są przez sąd powszechny właściwy dla siedziby instytucji wdrażającej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV Rozdziału 1 p.p.s.a. obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Sprawę należało zatem rozpoznać w granicach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej, badając w szczególności, czy sformułowane w konkretnym środku zaskarżenia zarzuty mogły skutecznie podważyć orzeczenie wydane przez Sąd I instancji.
Zważyć przy tym wypada, iż z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika powinność kasatora dążącego do podważenia w sposób skuteczny orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji - właściwego i precyzyjnego formułowania zarzutów.
Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wskazywać winien wprost jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia, uzasadnienie na czym dane naruszenie polegało oraz – w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisu postępowania – wyjaśnienie dlaczego wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sformułowany niewątpliwie środek zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, nie może samodzielnie konkretyzować, uzupełniać, uściślać zarzutów skargi kasacyjnej, bądź w jakikolwiek sposób sanować jej braków lub niedopowiedzeń. Nie może zwłaszcza dokonywać z urzędu krytyki orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji w świetle przepisu prawa, którego wprost i ściśle nie oznaczył kasator.
Do roli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy stawianie hipotez i domysłów co do intencji autora skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, z dnia 14 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 242/04, z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1184/04, z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1401/05 i wiele innych).
Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni realizuje omówione wyżej wskazania.
Uwaga ta dotyczy przede wszystkim zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, podnoszącego naruszenie przepisów prawa materialnego bez jednoczesnego skonkretyzowania, o jakie to konkretnie przepisy w tym fragmencie skargi kasacyjnej chodziło, a poprzez powołanie się tylko na dokonanie przez Sąd I instancji – zdaniem kasatora – wykładni wskazanych umów o dofinansowanie, zawartych przez skarżącą spółkę i przyjęcie, że umowy są podstawą działań Wojewody W. oraz uznanie, że źródłem niniejszego sporu jest stosunek cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny.
Takie ujęcie omawianego zarzutu całkowicie go dyskwalifikuje - jako podstawę skargi kasacyjnej, nie tylko z racji zaniechania przez kasatora określenia o naruszenie jakiego to konkretnie przepisu prawa materialnego chodziło, ale też z tego powodu, iż w ramach podstawy kasacyjnej o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można powoływać się (obok błędnego zastosowania prawa materialnego) na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Nie wchodziło zatem w rachubę ograniczenie się do wskazania na błędną wykładnię umów zawartych przez stronę skarżącą.
Niedopowiedzenia i niekonsekwencje pojawiły się w konstrukcji innych zarzutów przedmiotowej skargi kasacyjnej.
Zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej powołuje się wprawdzie na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – wymieniając art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ale kasator wywodząc, że nastąpiło to "poprzez nieuprawnione odrzucenie skargi" twierdzi, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia analizy bliżej nieokreślonych już "przepisów prawa", poprzestając tylko na podaniu, że były to przepisy "obligujące... Wojewodę W. do podjęcia decyzji co do środka zaskarżenia wniesionego przez D. Q....".
Formułując zarzut w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, kasator powołał się wprawdzie najpierw na naruszenie przepisów postępowania, wymieniając "art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.", ale wskazał następnie, że naruszenie to polegało na niezbadaniu, czy przy bezczynności Wojewody W. "nie doszło do naruszenia prawa materialnego", bez podania już o jakie to konkretnie przepisy prawa materialnego w tym fragmencie skargi kasacyjnej chodziło.
Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że powołany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na wiele zróżnicowanych co do treści jednostek redakcyjnych, których kastor już nie oznaczył. Nie jest też jasną przyczyną powołania się przez kasatora na naruszenie art. 145 § 2 p.p.s.a.
Nie sposób nie podnieść - w zakresie zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - niekonsekwencji polegającej na powoływaniu się na naruszenie przepisów postępowania dotyczące jednak kwestii uchybień w zakresie prawa materialnego.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); dalej p.u.s.a.
Do naruszenia tego przepisu o charakterze wyłącznie ustrojowym mogłoby dojść co do zasady, gdyby Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej (w ujęciu art. 1 § 1 p.u.s.a.) według kryterium innego niż zgodność z prawem. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. odrzucił złożoną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podając przy tym argumentację prawną, która spowodowała wydanie takiego rozstrzygnięcia.
Nie można też podzielić zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zaznaczyć trzeba powtórnie, że orzekając w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie rozpatrywał złożonej skargi merytorycznie, ale ją odrzucił. Ponadto zauważyć wypada, iż sąd administracyjny jest zawsze związany przedmiotem skargi, co trzeba odróżnić od braku związania – przy rozstrzyganiu merytorycznie w granicach danej sprawy – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sąd I instancji orzekając o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., brał pod uwagę, że jej przedmiotem była (czego skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała) bezczynność polegająca jedynie na nieodniesieniu się przez Wojewodę W. do zastrzeżeń zgłoszonych przez D. Q. sp. z o.o. w B. wobec informacji pokontrolnych przekazanych jej w wyniku przeprowadzenia przez Wojewodę W. kontroli realizacji przez wymienioną spółkę umów o dofinansowanie zawartych przez nią z Agencją Rozwoju Regionalnego SA w K..
Strona skarżąca zakwestionowała zatem wyłącznie zaniechanie przez Wojewodę W. dokonania z jej inicjatywy reasumpcji informacji pokontrolnych (brak zajęcia w tym zakresie stanowiska w myśl art. 27 § 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż działania przewidziane w art. 27 § 5 i 6 powołanego wyżej rozporządzenia nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego, wyznaczanej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym kognicji sądu administracyjnego nie może podlegać zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bezczynność w omawianym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. słusznie podniósł, że złożona skarga dotyczyła bezczynności w ramach działań procedury kontrolnej, mającej na celu z założenia tylko ukształtowanie jej wyniku, a nie bezpośrednie oddziaływanie na sferę praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego. Już samo użycie przez prawodawcę terminu "informacja pokontrolna" świadczy, iż w tym przypadku nie chodzi o rozstrzyganie w sposób władczy o prawach bądź obowiązkach podmiotu kontrolowanego. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu informacji pokontrolnych, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na ich tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym.
Skarga kasacyjna pomija, iż do zakwalifikowania danego aktu lub czynności do podlegającego kognicji sądu administracyjnego w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. warunkiem sine qua non jest też (obok innych przesłanek) wykazanie istnienia ich ścisłego i bezpośredniego związku z zakresem uprawnień i obowiązków (por. np. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. III, Warszawa 2008, s. 31 i następne), a nie tylko jakiekolwiek powiązania o charakterze pośrednim.
Dodać też trzeba, iż w redakcji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wprawdzie zrezygnowano z kwalifikatorów użytych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dalej ustawa o NSA – tj. słów "przyznania", "stwierdzenia", "uznania", ale fakt ten nie spowodował w rzeczywistości istotnych różnic co do zakresu obu tych przepisów. Zezwala to na wykorzystanie przy dokonywaniu wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dorobku orzecznictwa na tle art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
Można zatem w niniejszej sprawie odwołać się także do rozważań zawartych np. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt FPS 5/99, ONSA z. 3, z 1999 r., poz. 78 (dotyczącej wprawdzie niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę regionalnej izby obrachunkowej w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, ale zawierającej uwagi o charakterze uniwersalnym, przydatne także na tle analizy w kwestii dopuszczalności skargi na brak dokonania reasumpcji informacji pokontrolnych na gruncie niniejszej sprawy).
Prezentując stanowisko, iż samo przekazanie informacji pokontrolnych, jak i ustosunkowanie się do zastrzeżeń na ich tle nie kształtuje jeszcze bezpośrednio sytuacji materialnoprawnej podmiotu kontrolowanego, zaznaczyć wypada, że zagadnieniem odrębnym jest kwestia dalszego wykorzystania materiału uzyskanego w wyniku przeprowadzenia procedury kontrolnej do dokonania następnie ingerencji w sferę praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego (poprzez podjęcie działania w postaci aktu lub czynności powodujących wstrzymanie wypłaty środków pieniężnych na dofinansowanie określonych projektów).
Sąd I instancji – uwzględniając treść przedstawionej mu skargi- słusznie przyjął, że jej przedmiotem uczyniono wyłącznie bezczynność polegającą na zaniechaniu działań przewidzianych w § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r. Składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skarżąca spółka w rzeczywistości nie wyeksponowała, że jej celem było podważenie podjęcia działania w postaci aktu lub czynności nakierowanej na wstrzymanie dokonywania wypłat z tytułu przyznanego jej dofinansowania, a podniosła w istocie jedynie bezczynność w zakresie braku dokończenia procedury kontrolnej, z racji braku zajęcia stanowiska do zgłoszonych zastrzeżeń. Podkreślenie to ma znaczenie zwłaszcza na gruncie zarzutu sformułowanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej w zakresie podnoszącym błędną wykładnię § 15 ust. 2 pkt 2 omawianego poprzednio rozporządzenia. Zważyć wypada, iż Sąd I instancji nie zajmował się wcale wykładnią wymienionego wyżej przepisu, bo nie miał powodu aby to czynić, skoro przyjął, że przedmiotem skargi była bezczynność wyłącznie w zakresie regulowanym w § 27 ust. 5 i 6 rozporządzenia MGiP z dnia 22 września 2004 r. Na marginesie tylko dodać można, że sama strona skarżąca – składając zażalenie do Ministra Rozwoju Regionalnego podniosła, że akt o jakim mowa we wskazanym przepisie, nie został wydany.
Wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał natomiast w zakresie niezbędnym do ustalenia wyniku rozpoznania przedstawionej mu skargi - wykładni § 27 ust. 5 i 6 omawianego rozporządzenia – podkreślając w pierwszym rzędzie, że opisane w tych uregulowaniach działania same w sobie nie stanowią bezpośredniej ingerencji w sferę praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego i z tego już powodu nie mieszczą się w kognicji sądu administracyjnego.
Co do zaś uzupełniających – dalszych w kolejności – wywodów Sądu I instancji, to jakkolwiek ograniczenie się do analizy sformułowania zdania pierwszego na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogłoby wywoływać kontrowersje z racji niedostatecznej precyzji zawartej tam wypowiedzi, to zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zmierzał w istocie do wykazania, że wszelkie spory związane z realizacją umów o dofinansowanie podlegają kognicji sądów powszechnych. Podstawą zaś do sformułowania takiego wniosku było powołanie się w zaskarżonym wyroku na treść art. 20 ustawy o NPR, którego naruszenia - co należy wyraźnie podkreślić – skarga kasacyjna nie podniosła.
Jeżeli zatem w tym kontekście Sąd I instancji uwzględnił rolę i znaczenie mechanizmów kontrolnych, służących przecież ocenie realizacji umów o dofinansowanie, to za bezpodstawne potraktować należy omawianie usiłowania skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zaskarżonego orzeczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być kwestionowane, że spory dotyczące stosunków zobowiązaniowych (obligacyjnych) mieszczą się generalnie w pojęciu sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.). Do rozpoznawania zaś spraw cywilnych powołane są co do zasady sądy powszechne (art. 2 k.p.c.).
Zgodzić się również wypada, iż w razie rozpatrywania przez sąd powszechny spraw na tle realizacji konkretnych umów (o dofinansowanie), dane związane ze sposobem przeprowadzenia (przebiegiem) procedury kontrolnej przez instytucję pośrednicząca, jak i jej wynikiem stanowić będą materiał uwzględniany przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd powszechnym, ale też podlegający jako merytorycznej ocenie. Nie ulega też wątpliwości, iż co do weryfikacji danych uzyskanych z przebiegu procedury kontrolnej, to sąd powszechny dysponuje szerokimi możliwościami (z uwagi na zakres dopuszczalnego przed tym sądem postępowania dowodowego), których nie posiada sąd administracyjny.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.
Wniosku Wojewody W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie uwzględniono z uwagi na brak w tym zakresie podstawy prawnej (vide uchwała 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07; ONSAiWSA 2008/2/23).