Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1455/09 oddalił skargę M. S. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Małgorzata K. (obecnie S.) 15 maja 2008 r. nadała w urzędzie pocztowym wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 wraz z załącznikiem - oświadczeniem o uprawie wieloletnich roślin energetycznych przeznaczonych do przetworzenia na produkty energetyczne.
Pismem z 30 kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. wezwał M. S. do usunięcia braków wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie dotyczyło wskazania dla działek rolnych A, B, C, D, E, E1, F, F1, G, H, I, J, K numerów działek ewidencyjnych, dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych lub wskazane działki ewidencyjne nie zostały podane we wniosku. Ponadto wskazano, iż na działkach rolnych B, D, E1, F1, G, i, K producent zadeklarował grupę upraw RE, OM lub zaznaczył, że działka jest zgłoszona w programie rolno-środowiskowym, a nie zadeklarował rośliny uprawnej na tych działkach. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawczyni 21 maja 2009 r, co oznacza, że termin do uzupełnienia braków wniosku upłynął 28 maja 2009 r.
Dnia 29 maja 2009 r. wnioskodawczyni odpowiedziała na wezwanie, składając w biurze organu formularz zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów w zakresie zmiany nazwiska oraz adresu korespondencyjnego, korektę wniosku oraz korektę oświadczenia o uprawie wieloletnich roślin energetycznych przeznaczonych do przetworzenia na produkty energetyczne. W tym samym dniu złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. Jako przyczynę uchybienia terminowi wskazała nagłe i nieprzewidziane obowiązki zawodowe (aplikant adwokacki), a także konieczność osobistego stawiennictwa w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w celu ustalenia treści wezwania i złożenia korekty wniosku.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. odmówił M. S. przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008. W ocenie organu, wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy.
M. S. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, ponownie wskazując, że obowiązki zawodowe nie pozwoliły jej zgłosić się do biura organu we wskazanym terminie, gdyż wiązało się to z koniecznością uzyskania urlopu. W piśmie tym zakwestionowała również zasadność samego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z [...] lipca 2009. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż nie zaistniała przesłanka określona w art. 58 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia strony zawarte w zażaleniu zmierzają do przerzucenia na organ całej odpowiedzialności za niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie będące skutkiem własnej bierności, podczas gdy obowiązkiem strony postępowania jest przedstawienie dowodów i wyjaśnień co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia (uprawdopodobnienia) faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ wskazał, że obowiązków służbowych nie można uznać za przeszkodę niedającą się przezwyciężyć, tym bardziej w sytuacji gdy strona miała możliwość przesłania korekty drogą pocztową osobiście lub wyręczając się inną osobą, a także mogła ustanowić pełnomocnika w celu dokonania czynności.
Odnosząc się z kolei do zasadności wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku organ stwierdził, że wystosowanie do producenta rolnego wezwania w zakresie braków formalnych było uzasadnione, gdyż wniosek nie został wypełniony zgodnie z wzorem wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 określonego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 523 ze zm.) oraz z § 3 ust. 2 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 269).
Oddalając skargę na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organy zasadnie odmówiły przywrócenia terminu do uzupełnienia braków we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008.
Zdaniem Sądu kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy można powiedzieć dopiero w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.
Sąd uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, gdyż samo wskazanie na nagłe i nieprzewidziane, w żaden sposób nieokreślone obowiązki zawodowe aplikanta adwokackiego, jako okoliczności uniemożliwiających uzupełnienie braków we wniosku nie może stanowić przesłanki do przywrócenia terminu. W ocenie Sądu wykonywania obowiązków służbowych nie można uznać za przeszkodę niedającą się przezwyciężyć, tym bardziej w sytuacji gdy strona miała możliwość przesłania korekty droga pocztową osobiście lub wyręczając się inną osobą, a także mogła ustanowić pełnomocnika.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej, dotyczącego braku podstaw prawnych do wystosowania do niej wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych, stwierdzonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, Sąd zauważył, że wymogi formalne podania określone zostały w art. 63 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie powinno być wniesione w formie pisemnej lub innych formach określonych w § 1 tego artykułu. Podanie powinno zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, powinno być podpisane przez wnoszącego oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Zdaniem Sądu przepisami szczególnymi w rozpoznawanej sprawie, do których odsyła przepis art. 63 § 2 k.p.a., są przepisy powołanych przez organ odwoławczy rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. oraz z dnia 14 marca 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że z załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności wynika konieczność wpisania nr działki ewidencyjnej, na której położona jest działka rolna w sekcji VII koi. 5, a także iż w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych poza oznaczeniem grupy upraw i nazwą obszaru, podaje się również nazwę rośliny uprawnej (sekcja IX pkt. 3 wzoru wniosku: "w przypadku (...) ubiegania się o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych (...) poza oznaczeniem grupy upraw i nazwą obszaru, podaje się również nazwę rośliny uprawnej"). Tym samym w ocenie Sądu brak wpisania nr działki ewidencyjnej oraz brak wskazania gatunku rośliny uprawnej uznać należy za brak formalny, uzasadniający wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M S. Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że brak wskazania gatunku rośliny uprawnej w sekcji VIII kolumna 3 i niewpisaniu po raz drugi we wniosku (pierwszy raz w sekcji VII kol.
- 8) w sekcji VIII kol. 5 numeru działki ewidencyjnej stanowi brak formalny uzasadniający wezwanie do usunięcia braków;
- 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 pkt 1 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie (str. 7 wyroku), że objaśnienia do wzoru wniosku (sekcja IX pkt 3) stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Polsce;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że skarżąca powinna "wykazać" (str. 6 wyroku) co jest synonimem słowa "udowodnić" brak winy, a nie zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu "uprawdopodobnić" brak winy.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie mogła wysłać korekty wniosku pocztą, gdyż korekta musi być dokonana na blankiecie, którego wzór w międzyczasie uległ zmianie, ponadto nie mogła ustanowić pełnomocnika ze względu na fakt, iż wezwanie było nieprecyzyjne. Wskazała również, że w jej ocenie brak było podstawy prawnej do dokonywania korekty wniosku, gdyż roślinami wykorzystywanymi na cele energetyczne są zagajniki drzew leśnych, o krótkim okresie rotacji, dlatego też nie jest możliwe w takim przypadku wskazanie jednego gatunku botanicznego, wskazane zatem zostały gatunki najczęściej występujące. Tak więc, zdaniem skarżącej, uprawa taka uprawnia do dopłat do roślin energetycznych na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. Natomiast wpisanie we wniosku numeru porządkowego zamiast numeru ewidencyjnego było "oczywistym błędem" w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, który może być naprawiony w każdym czasie.
W związku z powyższym wskazywane przez organ braki we wniosku nie były w ocenie skarżącej brakami formalnymi w świetle art. 64 § 2 k.p.a., gdyż żądanie uzupełnienia wniosku oparto o objaśnienie do wzoru wniosku, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r, które nie jest powszechnie obowiązującym prawem na podstawie art. 87 pkt 1 Konstytucji RP.
Skarżąca nie zgodziła się również z dokonaną przez Sąd I instancji interpretacją przesłanki przywrócenia terminu, tj. uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu. W jej ocenie obowiązki aplikanta oraz praca na pełnym etacie, które to okoliczności nie pozwoliły jej dokonać czynności w terminie, uprawdopodobniają brak winy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczają się do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów wskazać należy że są one oparte na nieusprawiedliwionej podstawie.
Skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 pkt 1 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Zarzuty te są niezrozumiałe. Skarżąca nie wskazała, która z przesłanek zawartych w art. 156 k.p.a. zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Nie jest rzeczą NSA doprecyzowywanie zarzutów kasacji za stronę, a tak postawiony zarzut nie pozwala na przeprowadzenie w tym zakresie kontroli kasacyjnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż Sąd błędnie go wyłożył lub zastosował poprzez przyjęcie, że brak wskazania gatunku rośliny uprawnej w sekcji VIII kolumna 3 i niewpisanie po raz drugi we wniosku (pierwszy raz w sekcji VII kol.
8) w sekcji VIII kol. 5 numeru działki ewidencyjnej stanowi brak formalny uzasadniający wezwanie do usunięcia braku. Skarżąca wyraziła także pogląd, iż braki w jej wniosku wskazane przez organ nie są brakami formalnymi wynikającymi ze ściśle określonych przepisów, a więc brak było podstaw do wezwania do ich usunięcia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W ocenie skarżącej braki te (niekwestionowane przez stronę) miały charakter oczywistych braków i zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. mogły być skorygowane w każdym momencie.
Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela.
Oczywistość błędu wynika z jego natury, a więc musi mieć charakter oczywisty, tzn. niebudzący wątpliwości, bezsporny, pewny. Nie ma charakteru oczywistego błąd, którego stwierdzenie wymaga głębszej analizy, jak ma to miejsce w tej sprawie.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku albowiem przedmiotowe braki nie miały charakteru błędu oczywistego, a obowiązek wskazania nazwy rośliny uprawnej przy ubieganiu się o płatność do upraw roślin energetycznych wynikał z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 523 ze zm.).
Zarzut naruszenia przez WSA w W. art. 87 pkt 1 Konstytucji sprowadzał się do tego, iż zdaniem skarżącej, Sąd I instancji przyjął, że objaśnienia do wzoru wniosku znajdujące się w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności, stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, oraz rozporządzenia. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki legislacyjnej" (Dz. U. Nr 100. poz. 908 ze zm.), w dziale I rozdziały 2-7 i w dziale II, reguluje m.in. sposób budowy ustawy, tytuł ustawy oraz układ i postanowienia przepisów merytorycznych. Stosownie do treści § 132 tego aktu prawnego przepisy te stosuje się odpowiednio do rozporządzeń, a według nich rozporządzenie zawiera: tytuł, przepisy merytoryczne oraz przepisy o wejściu rozporządzenia w życie (§14 w zw. z § 132).
Natomiast zgodnie z § 29 ust. 1 w zw. § 132 tego rozporządzenia, rozporządzenie może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych rozporządzenia. Zgodnie zaś z ust. 2 w załącznikach do rozporządzenia zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Powołane regulacje świadczą jednoznacznie o tym, że załączniki stanowią element merytorycznego przepisu rozporządzenia, są zatem jego integralną częścią i w związku z tym mają moc powszechnie obowiązująca.
Nie można przyjąć za zasadny zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszył art. 87 pkt 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że objaśnienia do wzoru wniosku (sekcja IX pkt 3) stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.
Oceniając zasadność zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności dla której przewidziany był termin. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przypadkach, gdy strona dokonuje określonej czynności z uchybieniem terminu ustanowionego dla tej czynności.
Warunkiem skuteczności wniosku o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminu. Strona składająca wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności powinna powołać się na okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku.
Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 roku, (sygn. akt IV SA 1153/96, LEX nr 45637), brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.
Wprawdzie brak winy w uchybieniu terminu zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego, lecz jednocześnie uprawdopodobnienie winno wskazywać okoliczności, które pozwalają na przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu.
Okoliczności przedstawione przez M. S. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nie uprawdopodobniają braku winy skarżącej w uchybieniu tego terminu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do usunięcia braków we wniosku nastąpiło bez jej winy. Samo wskazanie na nagłe i nieprzewidziane, w żaden sposób nie sprecyzowane obowiązki zawodowe jako aplikanta adwokackiego, nie są okolicznością uprawdopodabniającą przywrócenia terminu.
Należy podkreślić, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie można uznać obowiązków służbowych za przeszkodę niedającą się przezwyciężyć, tym bardziej w sytuacji gdy strona miała możliwość przesłania korekty drogą pocztową lub wyręczając się inną osobą, mogła także ustanowić pełnomocnika. Natomiast użycie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji sformułowania "nie wykazała" - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie może być interpretowane przez skarżącą jako nieudowodnienie przez nią braku winy w uchybieniu terminu, lecz tylko nieuprawdopodobnienie okoliczności braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności.
W tym stanie rzeczy za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a. przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.