Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2240/07, wydanym w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], nakazującego niezwłoczne wstrzymanie działalności polegającej na poborze kruszywa naturalnego, oddalono skargę.
Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...] Starosta G., na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 7 i art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm), zwanej dalej "pr.w.". oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 13, poz. 637), po rozpatrzeniu wniosku M. R., zwanego dalej: skarżącym, i W. S., zwanego dalej: uczestnikiem postępowania, udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie makroniwelacji terenu i urządzenie plantacji wikliny oraz pobranie nadwyżki kruszywa z terenu przyległego do prawego brzegu rzeki "B. T. " w km. 62+829 - 64+346 z działki nr 70/1 w miejscowości W. Zgodnie z pkt II w/w decyzji, powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone do [...] grudnia 2010 r. Natomiast stosownie do treści pkt III.1 decyzji, roboty makroniwelacyjne i związany z nimi odbiór nadwyżki mas ziemi (kruszywa) powinny odbywać się z zachowaniem warunków określonych w operacie wodnoprawnym stanowiącym załącznik do przedmiotowej decyzji.
Zarówno w decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, jak i operacie wodnoprawnym, nie został sformułowany zakaz prowadzenia prac makroniwelacyjnych poniżej powierzchni makroniwelacji (zwanej także linią ścięcia). Szczegółowe warunki prowadzenia robót związanych z makroniwelacją prawego brzegu rzeki "B. T. " w km 62+829 - 64+346 (w tym wzmiankowany zakaz) zostały określone w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat w N. S. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], które zostało doręczone skarżącemu i uczestnikowi postępowania w końcu września 2001 r. przy piśmie przewodnim w/w organu z dnia [...] września 2001 r. nr [...] Punkt 20 tego pisma stanowi, iż "zabrania się kopania jakichkolwiek dołów poniżej linii ścięcia".
W dniach 8 - 11 kwietnia 2002 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., zwany dalej RZGW, przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w udzielonym skarżącemu pozwoleniu wodnoprawnym. Według ustaleń protokołu z dnia [...] kwietnia 2002 r. działalność skarżącego została m. in. nakierowana na prowadzenie robót makroniwelacyjnych celem poboru kruszywa, z pominięciem podstawowego celu (tj. wykonania ścięcia terenu i nasadzenia wikliny), niezgodne z operatem wodnoprawnym przegłębienie poniżej projektowanej linii ścięcia, a także stwierdzono brak zatrudnienia kierownika budowy. W oparciu o wyniki kontroli RZGW wydał w dniu [...] maja 2002 r. zarządzenie pokontrolne nr [...] nakładające na skarżącego i uczestnika postępowania obowiązki, których niewykonanie w wyznaczonych terminach obwarował wystąpieniem do Starosty G. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczenie w zakresie pobierania nadwyżki kruszywa.
W dniu [...] kwietnia 2002 r. pracownicy Wydziału Środowiska i Rolnictwa M. Urzędu Wojewódzkiego w K., przy udziale przedstawiciela Starostwa Powiatowego w G., przeprowadzili wizję terenową na w/w działce nr 70/1, w wyniku której stwierdzili m.in. eksploatację kruszywa naturalnego (piasku i żwiru). Głębokość wyrobisk wahała się od 2,5 m do 4,5 m. Jednocześnie ustalono, iż skarżący nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża.
Powyższe ustalenia legły u podstaw wydania w dniu 26 kwietnia 2002 r. przez Wojewodę M. decyzji nakazującej skarżącemu i uczestnikowi postępowania wstrzymanie w trybie natychmiastowym, pod rygorem zastosowania przepisów regulujących orzekanie kar, wydobywania kruszywa naturalnego na działce nr 70/1 poniżej powierzchni makroniwelacji ustalonej w operacie wodnoprawnym oraz niezwłoczne zalądowanie wyrobisk, powstałych w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego poniżej powierzchni makroniwelacji, wyłącznie materiałem rodzimym i ukształtowanie powierzchni w ich obrębie zgodnie z ustalonymi parametrami w operacie wodnoprawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Minister Środowiska uchylił w/w decyzję Wojewody M. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a to ze względu na uchybienia proceduralne. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. podtrzymał orzeczenie o nakazie wstrzymania w trybie natychmiastowym, pod rygorem zastosowania przepisów regulujących orzekanie kar, wydobywania kruszywa naturalnego na działce nr 70/1 poniżej powierzchni makroniwelacji ustalonej w operacie wodnoprawnym.
Skarżący i uczestnik odwołali się od tej decyzji do Ministra Środowiska. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Minister Środowiska w punkcie 1 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody M., a w pkt 2 nakazał niezwłoczne wstrzymanie działalności polegającej na poborze kruszywa naturalnego z działki nr 70/1 (obręb W., gm. B., pow. G.) poniżej poziomu makroniwelacji określonego w operacie wodnoprawnym i pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty G. z dnia [...] lipca 2000 r. [....]. W świetle stanowiska Ministra Środowiska skarżący i uczestnik postępowania w trakcie wykonywania w/w prac nie zachowali ustalonego poziomu makroniwelacji, doprowadzając do powstania zagłębień w terenie poniżej tego poziomu, często przekraczających 2 m, miejscami dochodzące do prawie 3 m (2,90 m).
Natomiast, jak wynika z operatu wodnoprawnego, przed udzieleniem w/w pozwolenia wodnoprawnego na obszarze tym nie było prawie żadnych zagłębień poniżej płaszczyzny ścięcia. Wykonując prace w okresie od IV kwartału 2000 r. do II kwartału 2002 r. skarżący i uczestnik postępowania pobrali z działki nr 70/1 kruszywo naturalne w ilości 11038 m3 (wg Starosty G.), względnie 9216 m3 (wg skarżącego i uczestnika postępowania). Przekroczenie poziomu makroniwelacji oraz ilość pobranego kruszywa świadczy o prowadzeniu przez skarżącego i uczestnika postępowania działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kruszywa. Rozbieżności co do ilości wydobytego kruszywa nie zmieniają faktu, że działalność ta nosiła cechy określone w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), a w szczególności była prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły.
W tym stanie faktycznym orzeczenie nakazu wstrzymania omawianej działalności znajdowało uzasadnienie w art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej pr.g.g.). W myśl tego przepisu przy wykonywaniu nadzoru i kontroli organ administracji geologicznej nakazuje wstrzymanie działalności lub podjęcie określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu, w razie stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji, bez zatwierdzonego projektu prac geologicznych lub niezgodnie z koncesją albo zatwierdzonym projektem prac geologicznych.
W dniu [...] marca 2007 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 2 w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 104a pr.g.g. oraz art. 136 pr.w. Według skarżącego, w w/w pozwoleniu wodnoprawnym nie ograniczono warunków wykonania makroniwelacji poprzez określenie rzędnej, poniżej której nie wolno schodzić z pracami ziemnymi. Pomimo tego Minister Środowiska, nie powołując się w podstawie prawnej decyzji na przepis prawa materialnego, wydał nakaz dotyczący zaprzestania poboru kruszywa poniżej poziomu makroniwelacji określonej w operacie wodnoprawnym, tj. rzędnej docelowej po zakończeniu prac związanych z utworzeniem podłoża dla plantacji wikliny i wykonaniem regulacji koryta rzeki B. T. Makroniwelacja terenu na przedmiotowej działce jest związana z tą działalnością. Jej rodzaj został opisany w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...].
Skarżący powołał się też na opinię biegłego sądowego W. F. z lutego 2005 r., w której to opinii - według skarżącego - biegły stwierdził brak występowania kruszywa na działce nr 70/1 w postaci złoża. Powołał się również na opinię Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska z dnia [...] maja 2004 r. znak [...]stwierdzającą, że prace na tej działce polegają na makroniwelacji i urządzeniu plantacji wikliny na podstawie zezwolenia wodnoprawnego i winny być oceniane w trybie przepisów ustawy regulującej gospodarowanie wodami, a nie przepisów regulujących pozyskiwanie kopalin. Organ natomiast w sposób nieuprawniony uznał, że prowadzona działalność wymaga uzyskania koncesji geologicznej i nakazując wstrzymanie poboru kruszywa poniżej rzędnej makroniwelacji określonej w operacie wodnoprawnym będącym podstawą pozwolenia wodnoprawnego, dokonał w istocie jego ograniczenia, dopuszczając się m.in. rażącego naruszenia art. 136 pr.w.
Przede wszystkim nie wykazał przesłanek wymienionych w tym przepisie mogących być postawą do ograniczenia tego pozwolenia. Ponadto organem właściwym do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego jest organ właściwy do jego wydania, tj. starosta (art. 140 pr.w.). Zatem, w ocenie skarżącego, ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego przez Ministra Środowiska nastąpiło z naruszeniem właściwości.
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Środowiska na podstawie art. 158 §1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności punktu 2 swojej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., podnosząc w uzasadnieniu, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało jakiejkolwiek przesłanki nieważności w/w decyzji. W szczególności brak jest dowodu świadczącego o tym, że została ona wydana przez organ niewłaściwy oraz z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący nie zgodził się z tą decyzją. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. (dalej WSA) z dnia 26 czerwca 2006 r. III SA/Kr 416/04. Wyrokiem tym WSA uchylił zaskarżoną w innym postępowaniu przez skarżącego i uczestnika postępowania decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalającą na podstawie art. 85a ust. 1 pr.g.g. opłatę eksploatacyjną z tytułu wydobycia z przedmiotowej działki kruszywa naturalnego. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie naruszenia w sprawie przez organy przepisów materialnych i procesowych poprzez nieuwzględnienie zasad intertemporalnych związanych z nowelizacją ustawy pr.g.g. ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy (...) oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przede wszystkim w zakresie obliczenia ilości pobranego kruszywa.
Zdaniem skarżącego, stanowisko organu, że pozwolenie wodnoprawne ograniczało możliwość zejścia poniżej linii ścięcia zawartej w operacie wodnoprawnym jest niezgodne z tym wyrokiem, skoro stwierdzono w nim, że taki zakaz został wyraźnie sformułowany w w/w piśmie RZGW z dnia [...] czerwca 2000 r. doręczonym pod koniec września 2001 r., w sytuacji gdy od roku prowadzone były prace.
W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Według organu w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty G. (tj. [...] lipca 2000 r.), jak również w obecnym stanie prawnym, wykonanie w/w makroniwelacji wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Istota tego pozwolenia polega na tym, że wyznacza ono dozwolony sposób tzw. szczególnego korzystania z wód. Dany sposób oddziaływania na środowisko wodne dozwolony jest tylko o tyle, o ile wyraźnie dopuszcza go decyzja administracyjna (art. 128 pr.w.).
W konsekwencji te działania, które wykraczają poza zakres wynikający z takiego pozwolenia, nie mogą być uważane za wykonywanie prawa. Zatem, nie istnieje potrzeba ani możliwość wprowadzania do treści pozwolenia wodnoprawnego klauzuli wyraźnie zabraniającej zachowań wykraczających poza granice wynikające z treści pozwolenia. Poza sporem jest zaś, że co najmniej od września 2001 r. skarżący dysponował wiedzą o granicach, w jakich mógł wykonywać makroniwelację (linia ścięcia). Szczególne korzystanie z wód jest dozwolone tylko w ramach wyznaczonych przez pozwolenie wodnoprawne, chyba że ustawa wyraźnie stanowi inaczej.
Zatem, jest ono dozwolone tylko w takim zakresie, na jaki wyraźnie zezwala ustawa (korzystanie powszechne bądź zwykłe) lub decyzja administracyjna (pozwolenie wodnoprawne). Nie ma więc podstaw, by milczenie decyzji mogło być interpretowane jako przyzwolenie na dokonanie danej czynności (inne zachowanie się). Dlatego brak wzmianki o zakazie poboru kruszywa poniżej poziomu makroniwelacji nie może być interpretowany na rzecz dopuszczalności takich działań. Wszelkie działania wykraczające poza ramy wyznaczone pozwoleniem wodnoprawnym muszą być traktowane jako niedozwolone.
Skarżący przyznał, że prowadził pobór kruszywa (urobku) poza poziomem makroniwelacji i je sprzedawał. Działania te wykraczały poza dozwolone pozwoleniem wodnoprawnym i oznaczały wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Znajdujące się na w/w działce kruszywo mieściło się w definicji złoża (art. 6 pkt 1 pr.g.g.), a okoliczności sprawy w pełni uzasadniają ocenę, że wydobywanie minerałów nagromadzonych na wspomnianej działce mogło przynieść korzyść gospodarczą. Zasadą jest natomiast, że kopaliny mogą być wydobywane tylko po uzyskaniu koncesji. Takiego dokumentu skarżący zaś nie posiadał. Powzięcie przez organ administracji geologicznej wiadomości o wydobyciu kopaliny bez wymaganej koncesji obligowało go do orzeczenia zakazu prowadzenia omawianej działalności (art. 104 ust. 1 pkt 1 pr.g.g.).
Jak wskazał organ decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie ingeruje (nie zmienia ani nie ogranicza) w sprawy objęte pozwoleniem wodnoprawnym, które nadal pozostaje w mocy. Problem makroniwelacji terenu i urządzenia plantacji wikliny w ogóle nie był jej przedmiotem (jak i decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.). W konsekwencji bezprzedmiotowy jest zarzut podjęcia tej decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie. Ponadto bez znaczenia dla sprawy pozostaje argumentacja wynikająca z w/w wyroku WSA w K. z dnia 26 czerwca 2006 r. Wyrok ten nie dotyczy decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. ani też "nie kieruje się przeciwko Ministrowi Środowiska". Poza przedmiotem tej decyzji pozostają kwestie dopuszczalności wymierzenia opłaty eksploatacyjnej, czy kontroli organu nadzoru górniczego.
Z kolei przedłożona przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. (z dnia [...] czerwca 2007 r.) uchylająca decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (znak: [...]) ustalającą dla skarżącego i uczestnika postępowania tzw. podwyższoną opłatę eksploatacyjną (za wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oznacza, że postępowanie w tej sprawie toczy się nadal.
Za chybione organ uznał stanowisko skarżącego, w myśl którego w stanie prawnym obowiązującym w dacie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego, było wolne od obowiązku uzyskania koncesji. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 2 pkt 7 pr.w. z 1974 r. taka działalność była szczególnym korzystaniem z wody, wymagającym pozwolenia wodnoprawnego. Żaden przepis prawa (wodnego, geologicznego i górniczego) nie zwalniał tej działalności z obowiązku uzyskania koncesji. Oceny tej nie zmienia również aktualnie obowiązujące Prawo wodne (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r.), ponieważ wydobywanie żwiru na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nadal wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 2 pkt 3), co jednak nie wyłącza wymagań prawa geologicznego i górniczego (koncesja).
Nie ma też podstaw by w/w pismo Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska z dnia [...] maja 2004 r. traktować jako stanowisko Ministra, nadto dotyczy ono okoliczności zaistniałych po dacie [...] lutego 2003 r.
Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Zarzucił organowi rażące naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (pr.w.) poprzez zastosowanie go w odniesieniu do stanu faktycznego nieprzewidzianego treścią tego przepisu, jak również przepisu art. 140 ust. 1 tej ustawy "poprzez naruszenie kompetencji starosty, jako organu właściwego do wydawania decyzji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją".
Skarżący przytoczył w skardze fragmenty uzasadnienia w/w wyroku WSA w K. wydanego w dniu 26 czerwca 2006 r. stwierdzające, że w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz że dopiero szczegółowe ustalenia dotyczące stanu faktycznego będą decydować o możliwości skorzystania z konkretnych rozwiązań prawnych. W ocenie skarżącego, kluczowa w sprawie jest powołana w uzasadnieniu tego wyroku okoliczność, iż w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jak i w operacie wodnoprawnym, nie został sformułowany zakaz przekraczania w trakcie prac makroniwelacyjnych tzw. linii ścięcia; taki zakaz został wyraźnie sformułowany w piśmie RZGW w K. z dnia [...] czerwca 2000 r. doręczonym skarżącemu pod koniec września 2001 r., a więc ponad rok od wydania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy od roku prace te były prowadzone.
Zatem, twierdzenie, że pozwolenie wodnoprawne ograniczało możliwość zejścia poniżej tej linii pozostaje w sprzeczności z treścią ustaleń w/w wyroku, który wiąże organ wydający decyzję (w tej sprawie) także w zakresie oceny stanu sprawy.
Ponadto, jak podnosi skarżący, pozwolenie wodnoprawne uzyskał na podstawie ustawy Prawo wodne "w wersji z 1974 roku", a nowelizacja tego prawa ustawą Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. nie spowodowała utraty mocy prawnej pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzedniej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2240/07, oddalił skargę.
Jak podkreślił Sąd I instancji wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami prawa wchodzi w grę w sytuacjach, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo się różni od zwykłego postępowania administracyjnego. Ma ono na celu jedynie wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona w/w wadami prawnymi. W postępowaniu tym nie dochodzi więc do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ma też proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, czy poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Działanie organu orzekającego w tym postępowaniu jest bowiem ograniczone do zajmowania się kwestiami stricte prawnymi, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.
Według Sądu I instancji brak było podstaw dla stwierdzenia nieważności pktu 2 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. I tak, decyzja ta została wydana przez właściwy organ administracji geologicznej. Podstawą materialnoprawną decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. nie stanowiły rozstrzygnięcia objęte treścią art. 136 pr.w., czy też art. 140 pr.w., które to przepisy regulują problematykę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego oraz określają organy właściwe do wydania decyzji w tym zakresie. Natomiast podstawę spornej decyzji stanowił art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g., dla których właściwe są organy nadzoru geologicznego. Dał temu zresztą wyraz Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc m.in., że jego decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie ogranicza uprawnień skarżącego określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosi się bowiem wyłącznie do działań, które tym pozwoleniem nie są objęte, a więc wydobywania (poboru) kruszywa naturalnego poniżej poziomu powierzchni makroniwelacji, która to działalność została zakwalifikowana jako wydobywanie kopaliny bez koncesji przewidzianej w przepisach prawa geologicznego i górniczego i w trybie tych przepisów została oceniona przez właściwe organy.
Prawidłowa była również, w ocenie Sądu I instancji, podstawa materialnoprawna decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., jaką był przepis art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. Sąd I instancji przychylił się do ustaleń organów, iż głównym celem prac objętych operatem wodnoprawnym było wykonanie makroniwelacji polegającej na ścięciu pokrywy (o grubości do ok. 2 m) i założenie plantacji wikliny. Pobór kruszywa miał być czynnością uboczną, dozwoloną tylko w obrębie zdejmowanej w ramach makroniwelacji pokrywy, zalegającej ponad linią ścięcia. Natomiast skarżący, któremu dobrze był znany przebieg (usytuowanie) linii ścięcia (okoliczność w sprawie bezsporna), prowadził wymienione wyżej prace - jak prawidłowo ustaliły organy - poniżej poziomu powierzchni makroniwelacji. Prawidłowość tych ustaleń potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy, a w szczególności protokół RZWG z dnia [...] kwietnia 2002 r. sporządzony na podstawie kontroli, która miała miejsce w dniach 8 - 11 kwietnia 2002 r. W dokumencie tym stwierdzono, że w wyniku robót prowadzonych poniżej projektowanej linii ścięcia, na terenie działki nr 70/1 powstały niezgodne z operatem wodnoprawnym przegłębienia o głębokości 2 do 3 m, których dno miejscami osiągnęło poziom wody w rzece.
Uznano ponadto, iż prowadzone roboty są nakierowane jedynie na pobór kruszywa z pominięciem podstawowego celu, tj. wykonania ścięcia terenu i nasadzenia wikliny. Wyniki pomiarów geodezyjnych wykonanych podczas w/w kontroli korespondują z pomiarami wykonanymi w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa M. Urzędu Wojewódzkiego w K. Skarżący nie kwestionował poboru kruszywa poniżej linii ścięcia podnosząc, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie ograniczono warunków wykonania makroniwelacji przez określenie rzędnej, poniżej której nie wolno schodzić z pracami ziemnymi. Wskazał też, że sprzedaż nadmiaru urobku pozwalała mu na prowadzenie prac rekultywacyjnych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 1 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 2. art. 4 pkt 1 pr.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 3. art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dni 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a".
Według skargi kasacyjnej, uzasadniającej zarzuty naruszenia prawa materialnego, materiał dowodowy został zebrany w sposób wystarczający dla dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny w przedmiotowej sprawie. Stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. przepis ten został w skardze błędnie podany. W Prawie geologicznym i górniczym brak jest takiej jednostki redakcyjnej przepisu. W grę, jak można sądzić, wchodzi przepis art. 1 pkt 2 pr.g.g., w myśl którego ustawa określa zasady i warunki wydobywania kopalin ze złóż, jak podkreśla skarga kasacyjna, warunkiem stosowania tej właśnie ustawy jest ustalenie, że prowadzona przez skarżącego działalność w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne ma za przedmiot wydobywanie kopalin ze złóż. Jednakże błędne są ustalenia, że na działce, na której skarżący wykonywał czynności wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, znajdują się jakiekolwiek udokumentowane złoża kruszywa.
Ponadto, jak podkreśla skarga kasacyjna, ani w treści pozwolenia wodnoprawnego, ani w operacie wodnoprawnym nie został w jakikolwiek sposób sformułowany zakaz przekraczania, w trakcie prac makroniwelacyjnych, tzw. linii ścięcia. Toteż, w ocenie skarżącego, uznanie przez Sąd I instancji, że orzeczony decyzją Ministra Środowiska zakaz zaprzestania poboru kruszywa może być orzeczony na podstawie art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g., nie znajduje uzasadnienia i narusza ustawę Prawo wodne w wersji z art. 1974 r.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 1 pr.g.g., w myśl którego ustawy nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami, skarga kasacyjna nawiązuje do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 416/04, który to wyrok powołał Sąd I instancji. W wyroku zajęto stanowisko, że zbieg norm może pojawić się w stanach faktycznych, w których korzystanie z wód ma charakter szczególny, a więc wykracza poza powszechne i zwykłe korzystanie z wód. Toteż, jeżeli w ocenie Sądu I instancji nie można wykluczyć kumulacji przepisów, o której mowa, to jednak żadne przesłanki nie stanowią o konieczności takiej kwalifikacji, gdyż zależy ona od konkretnego stanu faktycznego, który w sprawie nie miał zastosowania. Jak podkreśla skarga kasacyjna sposób korzystania z wód, w zakresie w jakim czyni to skarżący, w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne, nakazuje bezwzględnie zastosować przepis art. 4 pkt 1 pr.g.g., czego Sąd nie uczynił w zaskarżonym wyroku. Konsekwencją niezastosowania art. 4 pkt 1 pr.g.g. było bezpodstawne uznanie prawidłowości zastosowania art. 104 ust. 1 pkt 1 pr.g.g.
Podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania skarga kasacyjna wskazuje, iż stosownie do przepisów art. 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zaskarżony zaś skargą kasacyjną wyrok został wydany z rażącym naruszeniem tychże przepisów. Miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji, w ocenie skarżącego, nie wykazał, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Skarga kasacyjna polemizuje z ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji. Dotyczy to w szczególności ustalenia, iż eksploatację kopaliny poniżej powierzchni terenu oraz sprzedaż urobku należy zakwalifikować jako działalność gospodarcza, która zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. wymaga uzyskania koncesji. Skarga kasacyjna pkt III-5 pozwolenia wodnoprawnego, dopuszcza sprzedaż pozyskanego kruszywa oraz ustala obowiązek ponoszenia opłat za wydobyty materiał w wysokości 5 % z czego skarżący się wywiązywał. (podkreślić, że kwestia opłat i działalności gospodarczej to toczy się w tym zakresie odrębne postępowanie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast w myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem, w świetle powyższych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Jak już wyżej wskazano przedmiotem zaskarżonego kasacją wyroku Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji Ministra Środowiska odmawiającej stwierdzenia nieważności pktu 2 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r., nakazującej wstrzymanie wydobywania kruszywa poniżej poziomu makroniwelacji określonego w operacie wodnoprawnym i pozwoleniu wodnoprawnym. Według ustaleń Sądu I instancji, podzielającego stanowisko Ministra Środowiska, odmawiając stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, wspomniany organ nie naruszył prawa. I tak, jak ustalił Sąd I instancji w sprawie właściwe były organy administracji geologicznej.
Ponadto zaś, w ocenie Sądu I instancji, podzielającego również stanowisko organu, zachowanie skarżącego i uczestnika postępowania, polegające na pobieraniu kruszywa poniżej poziomu wyznaczonej makroniwelacji bez wymaganej koncesji, naruszało wskazane przepisy Prawa górniczego i geologicznego. Uzasadniało to wydanie przez organ decyzji wstrzymującej wykonywanie robót, stosownie do art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g.
Skarga kasacyjna, nie zarzuciła skutecznie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania sądowoadministarcyjnego. Z tych względów w sprawie miarodajne są ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną, o których wyżej mowa. Próbę zwalczenia tych ustaleń faktycznych Sądu I instancji podjęła skarga kasacyjna poprzez zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 1 i art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. Jednakże taki zabieg skargi kasacyjnej jest nieskuteczny. W świetle bowiem ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 373 oraz podane tam orzecznictwo).
Skarga kasacyjna, jak to już wyżej wskazano, nie spełnia powyższego kryterium. Ponadto mankamentem skargi kasacyjnej jest nie tylko ograniczenie się, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., do nieskutecznego podniesienia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, które w ocenie skargi kasacyjnej doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania w zaskarżonym wyroku przepisów Prawa górniczego i geologicznego, lecz również brak wskazania w skardze kasacyjnej konkurencyjnych przepisów Prawa wodnego, które w sprawie miały zastosowanie, a które naruszył Sąd I instancji.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 pkt 2 pr.g.g., stosownie do którego ustawa określa zasady i warunki wydobywania kopalin ze złóż, zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Miarodajne są bowiem w sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, według których, wydobywając bez posiadanej koncesji kruszywo poniżej makroniwelacji określonego w operacie wodnoprawnym i pozwoleniu wodnoprawnym, skarżący i uczestnik postępowania naruszyli przepisy Prawa geologicznego i górniczego. Zatem, bez skutecznego podważenia w skardze kasacyjnej wspomnianego wyżej ustalenia faktycznego zaskarżonego wyroku, bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego wyżej przepisu.
W myśl art. 4 pkt 1 pr.g.g., którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna, ustawy tej nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Jednakże, aby móc zasadnie postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu, skarga kasacyjna powinna nie tylko skutecznie podważyć ustalenie Sądu I instancji, iż sprawa podlegała ocenie przepisów Prawa geologicznego i górniczego na rzecz ustawy Prawo wodne, ale także powinna wskazać, który konkretnie przepis tej ustawy miał w sprawie zastosowanie, a tym samym został naruszony przez Sąd I instancji. Jak to już wyżej wskazano tego wymogu nie spełnia skarga kasacyjna.
Nie jest również oparty na usprawiedliwionej podstawie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. Jak już wspomniano, aby można było zasadnie zarzucić w zaskarżonym wyroku naruszenie powołanego wyżej przepisu, który zarazem stanowił materialnoprawną podstawę decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r., wstrzymującej wykonywanie spornych robót związanych z wydobywaniem kruszywa bez wymaganej koncesji poniżej poziomu makroniwelacji określonego w operacie wodnoprawnym i pozwoleniu wodnoprawnym, należało uprzednio zwalczyć ustalenia faktyczne poczynione przez Sądu I instancji, że w sprawie ma zastosowanie Prawo geologiczne i górnicze. Tego zaś ustalenia Sądu I instancji autor skargi kasacyjna skutecznie nie podważył. Skoro więc w sprawie jest miarodajne ustalenie Sądu I instancji w przedmiocie wydobywania przez skarżącego i uczestnika postępowania kruszywa bez wymaganej koncesji, a więc z naruszeniem Prawa geologicznego i górniczego, zarówno Minister Środowiska, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., wstrzymującą wydobycie kruszywa, jak i Sąd I instancji kontrolując prawidłowość procedury wszczętej przez skarżącego dla stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, nie naruszyli w tym stanie sprawy przepisu art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g.
Niezależnie od powyższego, mając na względzie znaczenie jakie skarżący i uczestnik postępowania przywiązywali do braku w pozwoleniu wodnoprawnym zapisu o zakazie prowadzenia prac makroniwelacyjnych poniżej powierzchni makroniwelacji, co zostało określone później w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat w N. S. z dnia [...] czerwca 2000 r., nie dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych, gdyż wykracza to poza zakres kontroli sądu administracyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy jednakże z poglądem Sądu I instancji, podzielającym stanowisko Ministra Środowiska, że fakt niezamieszczenia w pozwoleniu wodnoprawnym wspomnianej możliwości nie stanowił w tej mierze przyzwolenia dla skarżącego i uczestnika postępowania. Wykonywanie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dozwolone jest tylko w takim zakresie, na jaki wyraźnie wskazuje omawiany dokument. Wynika to zarówno z art. 21 Prawa wodnego z 1974 r., jak i art. 128 ust. 1 obecnej ustawy.
Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).