Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.L. - "J." w K. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób autokarem lub autobusem - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 22 lutego 2007 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę przyznanej mu licencji nr [x] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego poprzez objęcie tą licencją pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], nadającego się do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą.
Minister Transportu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.L., na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o transporcie drogowym", odmówił dokonania zmiany licencji [x] wskazując, że licencja ta uprawnia do wykonywania krajowego transportu drogowego osób tylko autokarem lub autobusem.
Po rozpatrzeniu wniosku J.L. o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r., Minister Transportu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że jeżeli strona zamierza wykonywać zarobkowy transport drogowy pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu dziewięciu osób łącznie z kierowcą, powinna wystąpić z wnioskiem o udzielenie tego typu licencji.
Organ odwoławczy wskazał także, iż strona nie kwestionowała stanowiska, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.U.L. 74 z 20 marca 1992 r.) nie ma zastosowania do przewozów pojazdami, które ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie przeznaczone są do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J.L. uznając, że skoro wydaną skarżącemu licencją wspólnotową nr [x] nie objęto przewozów pojazdami do 9 osób łącznie z kierowcą, to licencja ta nie uprawnia do wykonywania takich przewozów. Dotyczy to zarówno transportu krajowego i międzynarodowego.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że licencja nr [y] nie określa rodzaju pojazdów na jakie została udzielona wskazując, że w punkcie dotyczącym obszaru prowadzenia przewozów wpisano w tej licencji petitem "16 Autobus", co wskazuje, że rodzaj przewozów objęty tą licencją jest zgodny z rodzajem określonym w licencji wspólnotowej nr [x]. Sąd wskazał również, że licencja nr [y] wygasła z dniem otrzymania przez skarżącego licencji wspólnotowej nr [x].
J.L. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- - art. 12 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż posiadacz licencji na transport międzynarodowy powinien posiadać dodatkowo licencję na transport międzynarodowy na pojazd osobowy przewożący 9 osób łącznie z kierowcą;
- - art. 7 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż skarżący powinien zastosować się do rozporządzenia wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej,
- - art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ w sposób prawidłowy odmówił dokonania zmiany licencji [x].
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o:
- - uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz decyzji Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zarówno Minister Transportu, jak i WSA błędnie określili, że przedmiotem postępowania jest wniosek o zmianę licencji nr [x] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego poprzez objęcie tą licencją pojazdu konstrukcyjnie przeznaczonego do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy celem skarżącego było zgłoszenie pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] do taboru wykonującego międzynarodowy transport drogowy osób w ramach licencji nr [x] i uzyskanie wypisu z tej licencji na ten pojazd.
Skarżący zarzucił, że WSA kwestionując ze względu na treść art. 12 ust. 2a ustawy o transporcie drogowym możliwość wykonywania transportu pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą nie wziął pod uwagę, że rozporządzenie Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r., zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 11/98 (Dz.U.UE.L 98.4.1) stosuje się jedynie w zakresie międzynarodowego transportu autobusowego i autokarowego, a więc zakres licencji wydanej na podstawie tego rozporządzenia nie mógł zostać sformułowany inaczej. Rozporządzenie to nie stosuje się do pojazdów, które nadają się ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (art. 1).
Skarżący podniósł, że zastosowanie obowiązkowego wzoru licencji wspólnotowej, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia w żaden sposób nie wyłącza uprawnienia do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, o czym wyraźnie stanowi treść licencji nr [x], która jednoznacznie wskazuje, że jest kontynuacją uprawnienia nr [y], udzielonego do dnia 9 maja 2052 r. W treści licencji nr [x] nie ma żadnego sformułowania, na podstawie którego można wnioskować, iż licencja nr [y], udzielona do dnia 9 maja 2052 r. wygasła, straciła swą aktualność, czy też nastąpiła zmiana jej dotychczasowego zakresu przedmiotowo-podmiotowego.
Skarżący podniósł, że licencja nr [y] uprawnia go do wykonywania przewozów z przekroczeniem granic Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie w niej określonym oraz do wykonywania tych przewozów w krajowym transporcie drogowym. W licencji tej brak jest zapisu ograniczającego wykonywanie przewozu drogowego jedynie do autobusów i autokarów. Wręcz odwrotnie, treść punktu 4 licencji nr [y] stanowi, iż: "Z licencji wydaje się wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych". Z tego wynika, że została ona wydana na pojazdy samochodowe bez wskazania ich konkretnego typu. Pojazd o nr rej. [...], konstrukcyjnie przeznaczony do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, bezsprzecznie zalicza się do kategorii pojazdów samochodowych.
Skarżący podkreślił, że rozporządzenie Rady WE nr 11/98 w żaden sposób nie wpłynęło na modyfikację polskiego prawa wewnętrznego, tj. ustawy o transporcie drogowym, bezpośrednie bowiem stosowanie przepisów rozporządzenia nie koliduje ze stosowaniem przepisów ustawy, gdyż nie są one w żaden sposób sprzeczne z tym rozporządzeniem. Rozporządzenie to nie zabrania stosowania krajowych uregulowań, dając Państwom Członkowskim możliwość decydowania, czy licencja wspólnotowa będzie również obowiązywać przy wykonywaniu krajowego transportu drogowego. Skarżący podniósł, że zgodnie z obecnym stanem prawnym w Polsce oprócz licencji wspólnotowych obowiązują nadal licencje przyznane na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Do takich licencji zalicza się udzielona skarżącemu licencja nr [y] ważna do dnia 9 maja 2052 r., co jest wyraźnie stwierdzone w jej treści oraz w treści licencji nr [x], stanowiącej jej kontynuację.
Skarżący podniósł, że skoro udzielona mu licencja nr [y] jest nadal ważna i uprawniała go do dokonywania międzynarodowego transportu drogowego osób, bez konkretyzowania pojazdów, którymi przewóz jest dozwolony, to nie powinno mu się ograniczać uprawnień w zakresie wcześniej przyznanym i dotychczas żadną decyzją niezmienionym. Przeciwna interpretacja przepisów prawa skutkowałaby odebranie uprawnień raz przyznanych, bez wydania uprzedniej decyzji w tym zakresie i de facto prowadziłaby do pozbawienia praw nabytych bez możliwości ich obrony w toku dwuinstancyjnego postępowania, co jest sprzeczne z Konstytucją RP.
Skarżący zauważył, że gdyby sytuacja miała miejsce przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, to na podstawie posiadanej licencji nr [y] uzyskałby dowolną ilość wypisów na posiadane pojazdy samochodowe. Zatem, gdyby pierwotnie przy występowaniu o licencję zgłosił, że posiada w taborze pojazd konstrukcyjnie przeznaczony do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, to uzyskałby wypis z licencji i pojazd ten funkcjonowałby zgodnie z prawem w transporcie drogowym.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że powołane przez WSA rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2139), zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia udzielonego w ustawie o transporcie drogowym. Art. 17 tej ustawy upoważnia bowiem ministra właściwego do spraw transportu drogowego do określenia w drodze rozporządzenia wzorów licencji i wypisów z licencji, nie upoważnia natomiast ministra do określania rodzajów licencji, ani okresu ich ważności. WSA powołał się na § 3 ust. 2 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2003 r., z którego wynika, iż licencje oraz wypisy z licencji na wykonywanie transportu drogowego wydane zgodnie z wzorami określonymi w przepisach dotychczasowych zachowują ważność do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.
Przepis ten, zdaniem skarżącego, narusza art. 7 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym enumeratywnie wylicza wszystkie okoliczności powodujące wygaśnięcie licencji na transport drogowy, nie pozostawiając w tym zakresie możliwości odmiennej regulacji rozporządzeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący powołał w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji, że wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem prawa materialnego w obydwu jego formach, wymienionych w tym przepisie. Treść przepisów przytoczonych w podstawie skargi kasacyjnej uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu opartego na przepisach art. 12 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie drogowym, gdyż rozstrzygnięcie o zasadności tego zarzutu ma przesądzające znaczenie dla wyniku sprawy.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 tej ustawy licencja na międzynarodowy transport drogowy uprawnia do wykonywania przewozów z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym.
Z kolei w myśl art. 12 ust. 2a licencja, o której mowa w ust. 2, uprawnia również do wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonych.
Z treści powyższych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że możliwe jest wykonywanie przewozów w krajowym transporcie drogowym na podstawie licencji na międzynarodowy transport drogowy pod warunkiem, że przewozy w krajowym transporcie drogowym będą wykonywane zgodnie z rodzajem przewozów określonych w licencji na międzynarodowy transport drogowy.
W licencji nr [x], będącej kontynuacją licencji nr [y], określono, że jej podmiotem jest wykonywanie międzynarodowego, zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem.
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG), określającym zakres stosowania międzynarodowego przewozu osób autokarowego i autobusowego na terytorium Wspólnoty przez przewoźników prowadzących działalność w Państwie Członkowskim, przewóz ten może być wykonywany przy użyciu pojazdów, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego przeznaczone oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem.
Pojazd, którego dotyczy wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2007 r. nie spełnia tych kryteriów, ponieważ bezsporne jest, że ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie nie nadaje się do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, a zatem jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji pojazd ten nie mógł być objęty przez Ministra Transportu licencją nr [x] na międzynarodowy transport drogowy.
Sąd I instancji podzielając stanowisko organu prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego z dnia 22 lutego 2007 r. w rzeczywistości dotyczył zmiany licencji nr [x], ponieważ zmierzał do zmiany danych zawartych w tej licencji, a dotyczących rodzaju objętych nią pojazdów samochodowych. W przypadku zmiany tych danych przedsiębiorca obowiązany jest wystąpić do organu, który udzielił licencji z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym).
Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 12 ust. 2 i 2a ustawy o transporcie drogowym nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.
Za uzasadniony nie mógł być także uznany zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych, gdyż powołanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 217, poz. 2139) nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe rozporządzenie utrąciło moc po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612), a zatem nie obowiązywało w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę licencji oraz w dacie wydania decyzji przez Ministra Transportu. W związku z tym dokonywanie oceny, czy rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym było bezprzedmiotowe.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. Formułując zarzut oparty na tych przepisach skarżący powołał w podstawie skargi wyłącznie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie może z własnej inicjatywy modyfikować, uściślać tych podstaw, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które poza przypadkami nieważności wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. Konstruowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga bezwzględnego wskazania, jakie konkretnie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone oraz wykazania, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dla prawidłowego sformułowania tego zarzutu nie jest wystarczające odwołanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, w konkretnym przypadku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga nie stosuje bowiem bezpośrednio przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest możliwe bez wskazania, jakie przepisy postępowania sądowego zostały naruszone przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, LEX nr 108540). Wymagania tego omawiany zarzut nie spełnia, dlatego nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.