Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi T. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2012 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z [...] października 2010 r. Kierownik BP ARiMR w P. przyznał skarżącej pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010 do zadeklarowanej we wniosku z [...] kwietnia 2010 r. powierzchni działek rolnych.
W wyniku wszczętego z urzędu postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważności decyzji z [...] października 2010 r. uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.).
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu ONW rażąco naruszała art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kierownik Biura ARiMR przyznał bowiem pomoc finansową na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do jej przyznania na działce nr 270 zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę, zaznaczył, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że decyzja Kierownika BP ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności ONW wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do ustalenia płatności przyjęto jednak, jak się później okazało, nieprawidłową powierzchnię działki ewidencyjnej nr 270. To z powodu tego uchybienia Dyrektor [...] OR ARiMR, a za nim - jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika BP ARiMR rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji jest to stanowisko błędne. Fakt wystąpienia ewentualnych uchybień procesowych skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną, nie może być naprawiony poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 156 k.p.a.
Podsumowując Sąd podkreślił, że nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji, jaką podjął Kierownik BP ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
II
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając Sądu
I instancji w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16; dalej: rozporządzenie 73/2009) oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie 796/2004) poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że właściwa ocena, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nieustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia procesowej charakterystyki postępowania w przedmiocie przyznawania płatności i odniesienia charakteru tego postępowania do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazał, że cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania pomocy finansowej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku z danymi, które posiada organ. W zasadzie można powiedzieć, że przedmiotowa weryfikacja w całości wypełnia drugi etap stosowania prawa, jakim jest analiza, czy fakty można uznać za udowodnione na podstawie dowodów oraz w oparciu o teorię dowodów.
Organ podkreślił, że przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności i jako takie nie może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa, ale właśnie jako naruszenie rażące - stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. F. podniosła, że decyzja o przyznaniu jej płatności była całkowicie słuszna i uzasadniona, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji było wynikiem błędnego ustalenia przez organy ARiMR stanu faktycznego i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu
I instancji uwzględniający skargę producenta rolnego na decyzje wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w tym trybie, Sąd I instancji stwierdził, że wskazane w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wady prawne ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu ONW nie stanowiły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną dokonaną przez Sąd I instancji i zauważa, że stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji.
W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).
Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie.
Podkreślenia wymaga także, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka zaś, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro, zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
Przenosząc te uwagi na wskazane przez organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak w skardze kasacyjnej przepisy, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności ONW podkreślenia wymaga, że zasady postępowania w tym przedmiocie regulują przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 tego artykułu zawarto katalog zasad obowiązujących w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Jak stanowi ust. 3 art. 21 omawianej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.
Wyłączenie w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zasady zawartej w art. 7 k.p.a. i odejście od zasady zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. oznacza po pierwsze, że zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji postawiony w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony. Po wtóre oznacza, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy uznania, że doszło do ich rażącego naruszenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, a wszak tylko z powodu rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ I instancji stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu ONW.
Podzielając co do zasady pogląd, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie prezentuje pogląd, że w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych) czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281).
W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie wystąpiła, w związku z czym, nieusprawiedliwione jest upatrywanie kwalifikowanej wadliwości decyzji o przyznaniu pomocy z tytułu ONW w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej kwalifikowaną wadliwość decyzji, a przez to i wyroku, uwzględniającego skargę skarżący organ upatruje nadto w naruszeniu art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tych przepisów przypomnieć najpierw należy, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest określony wyrok Sądu I instancji. Działając w granicach zakreślonych przez autora środka zaskarżenia w powołanych w nim podstawach kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny bada jedynie, czy nie doszło w tym wyroku do wytkniętych naruszeń prawa i to w formach wskazanych przez stronę skarżącą.
W tej sprawie Sąd I instancji przyjął, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu ONW stanowiły następujące przepisy: art. 7 i art. 77 ust.1 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oraz art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Konsekwentnie do przyjętych przez organy podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Sąd I instancji dokonał oceny potencjalnego kwalifikowanego naruszenia przepisów powołanych w tych podstawach.
Poza zakresem badania Sądu I instancji, co oczywiste, pozostawały powołane w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy prawa unijnego – rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009. Skoro Sąd I instancji w procesie badania legalności decyzji nie stosował wskazanych przez autora skargi przepisów prawa unijnego, bo nie one stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, to czynienie zarzutu Sądowi I instancji, że naruszył je "poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatność do powierzchni większej niż powierzchni kwalifikowana" jest bezskuteczne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.