Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 758/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę K. M. (dalej: skarżący) stwierdzając nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania stronie prawa pomocy na zalesienie. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu na rzecz strony 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] grudnia 2012 r. K. M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych w związku z nabyciem na własność gruntów, do których pomoc na zalesienie otrzymała pierwotna właścicielka. Do wniosku dołączył wszystkie wymagane załączniki zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r.) w tym akt notarialny umowy darowizny i umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz aneks do umowy darowizny i sprzedaży z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., odmówił przyznania K. M. pomocy na zalesienie. Zdaniem organu skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał na art. 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. który stanowi, że jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku o pomoc do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich gruntów objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego rolnika w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, pomoc przysługuje temu rolnikowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności lub współwłasności tych gruntów złoży on wniosek o pomoc do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc o którym mowa w § 9 ust. 4.
Organu I instancji stwierdził, że umowa sprzedaży gruntu została zawarta w dniu [...] sierpnia 2012 r. i tę datę należało uważać za przeniesienie własności. Skarżący zobligowany był w terminie 35 dni od dnia spisania aktu notarialnego, w którym nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności gruntów złożyć wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie. Termin do złożenia wniosku minął z dniem [...] września 2012 r., a zatem wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. wpłynął po terminie.
Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji zwracał się pismami do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R: z dnia [...] grudnia 2012 r. o wydanie opinii prawnej w sprawie dotyczącej "obsługi wniosku", z dnia [...] lutego 2013 r. o akceptację formalno-prawną postanowienia w sprawie zalesieniowej oraz z dnia [...] marca 2013 r. o akceptację formalno-prawną decyzji w sprawie zalesieniowej.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin do złożenia wniosku winien być liczony zgodnie z aneksem do umowy i nie uwzględnił odwołania strony. Po rozpatrzeniu materiału zebranego w spawie oraz po analizie zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych a wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzja jest prawidłowa.
K. M. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargę na decyzję organu odwoławczego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga strony zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji. Po pierwsze organ zwracał się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przedstawiając swoją ocenę zaistniałego stanu faktycznego organ I instancji poparł stanowisko wnioskodawcy uznając, że termin do złożenia wniosku rozpoczął swój bieg od dnia w którym nieruchomość została wydana.
Organ odwoławczy przedstawiając swoją opinię w sprawie przesłał do organu I instancji opinię prawną sporządzona przez radcę prawnego – P. P. W opinii tej wyrażono stanowisko, zgodnie z którym decydujące znaczenie w sprawie dla zachowania terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności miała data zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości. W rezultacie takiego stanowiska wyrażonego przez organ wyższego rzędu organ I instancji przygotował projekt postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, który został przekazany do akceptacji organowi odwoławczemu. Organ ten zwrócił otrzymany projekt z adnotacją - radcy prawnego P. P., zalecającą przygotowanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W rezultacie został sporządzony projekt decyzji, która również została przesłana do akceptacji organowi II instancji. Po naniesieniu odręcznych uwag na projekcie został on zwrócony organowi I instancji.
W ocenie Sądu I instancji przedstawiony tok postępowania prowadził do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ tj. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została wydana bowiem z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzję zawierającą taką wadę w mocy.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi K. M. i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania,
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że Sąd administracyjny nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi nie badał w sprawie istnienia wady naruszenia dwuinstancyjności postępowania co w konsekwencji prowadziło do nierozpoznania zarzutów skargi a tym samym niemożności stwierdzenia zasadności skargi w związku z art. 62 § 1 p.p.s.a. polegające na niewezwaniu organu do złożenia do akt sprawy wyjaśnień popartych dowodami na okoliczność organizacji i trybu pracy w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, komórek organizacyjnych oddziałów regionalnych i biur powiatowych oraz zakresu ich działania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 3 § 1, art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. przejawiające się tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. przyjął, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania polegającej na tym iż organ I instancji nie podjął samodzielnie wydanej przez siebie decyzji zwracając się do radcy prawnego zatrudnionego w [...] Oddziale Regionalnym czyli organu II instancji o wydanie opinii prawnej a następnie parafowania pod względem formalno-prawnym projektu postanowienia i decyzji wydawanej przez organ I instancji co w konsekwencji zdaniem Sądu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ a mianowicie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego w R. i w związku z tym zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny.
Jak wynika z zaskarżonego wyroku nie jest sporne, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji zwracał się pismami do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: z dnia [...] grudnia 2012 r. o wydanie opinii prawnej w sprawie dotyczącej "obsługi wniosku"; z dnia [...] lutego 2013 r. o akceptację formalno-prawną postanowienia w sprawie zalesieniowej; z dnia [...] marca 2013 r. o akceptację formalno-prawną decyzji w sprawie zalesieniowej. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał, że "termin przeniesienia własności wszystkich gruntów objętych wnioskiem, wynikający z aneksu do umowy darowizny i umowy sprzedaży został spełniony przez wnioskodawcę".
Odnosząc się w kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 62 § 1 p.p.s.a. nie jest uzasadniony, a poza tym nie jest prawidłowo sformułowany.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. będąc związany art. 134 § 1 p.p.s.a. uwzględnił również regulację prawną z art. 135 p.p.s.a.: Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Według art. 62 pkt 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano § 1), przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Wskazany przepis ma techniczny charakter, adresowany jest do przewodniczącego wydziału i z tego względu nie może stanowić podstawy do żądania przez stronę uzupełnienia materiału dowodowego, chyba że chodzi o czynności, które leżą w gestii przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego. Uchybienia dotyczące trybu przygotowania do rozprawy uregulowanego w art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., II OSK 1544/06, LEX nr 506978). Nie jest zrozumiały zarzut "niebadania w sprawie istnienia wady naruszenia dwuinstancyjności", bowiem to właśnie stwierdzone przez Sąd naruszenie zasady dwuinstancyjności stało się powodem stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co zresztą kwestionowane jest w pkt 2 skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. nie naruszył również art. 3 § 1, art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a. Wojewódzki sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie – stwierdził nieważność decyzji w całości, ponieważ zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji rażącym naruszeniem prawa było naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.