Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2995/07, po rozpoznaniu skargi Instytutu Psychologii Zdrowia Polskiego Towarzystwa Psychologicznego w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami − uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], a także zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz Instytutu Psychologii Zdrowia Polskiego Towarzystwa Psychologicznego kwotę 1.400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Minister Zdrowia określił wysokość zobowiązania Instytutu Psychologii Zdrowia Polskiego Towarzystwa Psychicznego w W. wobec budżetu państwa na kwotę 4.246 zł i wezwał stronę do jej zwrotu wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ stwierdził, że otrzymane przez Instytut środki finansowe na realizację zadania publicznego na temat: "Wydawanie czasopisma z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w szczególności poświęconego problematyce przemocy w rodzinie" w wys. 138.000 zł zostały wykorzystane niewłaściwie. Przeprowadzona w dniach [...].03−[...].04.2006 r. kontrola wykazała niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowanie kwoty 6.470,08 zł. Instytut zobowiązany był do końcowego rozliczenia dotacji do 30 stycznia 2006 r. Minister potwierdził zwrot przez stronę w dniu 21 grudnia 2006 r. kwoty 2.472,90 zł (2.224,10 zł należności głównej; 248,80 zł odsetek).
Powołując się na art. 145 ust. 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) stwierdził, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego jej wykorzystania.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Instytut Psychologii Zdrowia podniósł niezasadność stanowiska prezentowanego przez Ministra Zdrowia, że dotacja została nieprawidłowo wykorzystana. Instytut wyjaśniał, iż dotacja zgodnie z jej przeznaczeniem została wydatkowana na wydawanie i wysyłkę czasopisma "Niebieska Linia". Z przyczyn technicznych nastąpiło opóźnienie w wysyłce ostatniego numeru. Miała ona miejsce w pierwszych dniach stycznia 2006 r., podczas gdy dotacja obejmowała rok 2005. Opóźnienie dotyczyło jedynie 4,5% dotacji, co zdaniem Instytutu, nie może prowadzić do utraty prawa do kolejnych dotacji przez okres 3 lat.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr 85/07 Minister Zdrowia uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego w części określającej wysokość zobowiązania strony do zwrotu 4.246 zł i określił wysokość tego zobowiązania na kwotę 6.470,08 zł. W pozostałej części Minister utrzymał decyzję I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ przyznał, iż do 21 lutego 2007 r. Instytut dokonał zwrotu całej spornej kwoty, tj. 6.470,08 zł. Jednakże zdaniem organu jego decyzja winna dotyczyć całej kwoty uznanej za wydatkowaną nieprawidłowo. Równocześnie Minister Zdrowia powtórzył stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancyjnej, iż Instytut nie będzie mógł ubiegać się o dotacje przez kolejne 3 lata.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Instytut Psychologii Zdrowia Polskiego Towarzystwa Psychicznego wniósł o uchylenie decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych oraz art. 15, 104, 107 i 139 k.p.a.
Uchylając decyzje obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że Minister Zdrowia dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, Minister Zdrowia naruszył art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. oraz § 2 tego przepisu poprzez niespełniające jego wymogów uzasadnienie. Z treści art. 145 pkt 1, pkt 4, pkt 6 oraz art. 146 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że w przypadku stwierdzenia przez organ wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem i podjęcia decyzji o zasadności nałożenia na stronę przewidzianych w ustawie sankcji, organ winien w wydanym na podstawie przytoczonych przepisów rozstrzygnięciu orzec jaka część dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, stwierdzić, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo jej otrzymania przez kolejne 3 lata oraz określić rzeczywistą kwotę przypadającą do zwrotu. W decyzji I instancji została jedynie określona wysokość kwoty przypadającej według Ministra Zdrowia do zwrotu na rzecz budżetu państwa.
Pozostałe elementy rozstrzygnięcia znalazły się w uzasadnieniu decyzji, które nie zawiera szczegółowego i dającego Sądowi możliwość kontroli uzasadnienia wyjaśniającego, dlaczego w tej konkretnej sprawie organ przyjął, iż sporną część dotacji wykorzystano niezgodnie z jej przeznaczeniem i zasadne jest ukaranie strony wykluczeniem prawa do otrzymywania środków z budżetu państwa przez kolejne 3 lata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Minister Zdrowia działając jako organ II instancji, z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. oraz wbrew okolicznościom faktycznym sprawy uchylił dotychczasowe zobowiązanie Instytutu do zwrotu 4.246 zł i określił wysokość kwoty podlegającej zwrotowi przez stronę na 6.470,08 zł. W pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Zdaniem Sądu, rozpoznając ponownie sprawę Minister Zdrowia nie skorzystał z uprawnień przyznanych mu przez art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. i nie uchylił wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji w całości, tak by następnie poprawnie formalnie orzec co do istoty sprawy ani też nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zobowiązując stronę do zwrotu kwoty większej niż w decyzji z [...] lutego 2007 r., naruszył zakaz reformationis in peius. Orzeczenie nakazujące zwrot części dotacji wraz z odsetkami wydane zostało w dniu [...] października 2007 r., tj. w sytuacji gdy niesporne i przyznane przez organ w uzasadnieniu tej decyzji było, iż cała sporna kwota została (niezależnie od pobudek tego działania) przez Instytut zwrócona do budżetu państwa do dnia 21 lutego 2007 r. Sąd I instancji zalecił zatem, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do zakresu, przyczyn i oceny przekroczenia czasu wykorzystania dotacji przez Instytut, a następnie podjął właściwie uzasadnioną decyzję odpowiadającą formalnie i merytorycznie przepisom prawa, co umożliwi odniesienie się do przyjętej przez organ interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem".
Minister Zdrowia wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 1, ust. 4, ust. 6 oraz art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz 2) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. p.p.s.a.
Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, Minister uznał za błędne stwierdzenie przez WSA, że organ naruszył zakaz reformationis in peius, zobowiązując stronę do zwrotu większej kwoty dotacji niż określona w decyzji wydanej w I instancji, podczas gdy niesporne i przyznane przez organ w uzasadnieniu decyzji było, że cała sporna kwota została przez stronę zwrócona do budżetu państwa. Organ uznał, iż decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie pogorszyła sytuacji strony, gdyż całość dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem została wcześniej zwrócona.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wydane w sprawie decyzje powinny stwierdzać, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem wyklucza prawo jej otrzymania przez kolejne 3 lata, ponieważ jednoznacznie wynika to z art. 145 ust. 6 ustawy o finansach publicznych.
Organ uznał także, iż orzekając o zwrocie kosztów postępowania, Sąd I instancji nie rozważył czy poniesione koszty związane były z czynnością celową z punktu widzenia dochodzenia przez stronę praw. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podał z jakiego powodu zasądził na rzecz strony zwrot kosztów zastępstwa procesowego w takiej wysokości, czym naruszył art. 200 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytut Psychologii Zdrowia Polskiego Towarzystwa Psychologicznego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − dalej: p.p.s.a. − skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawienia normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest prawidłowo ustalony możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych).
Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska).
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącego − uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego − wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 63/05, niepubl.). Adresatem zarzutu naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania jest Sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym zakresie sanujących zaistniałe braki.
Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517).
W niniejszej sprawie kasator przytoczył w podstawie skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż jego zdaniem Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ naruszył zakaz reformationis in peius, zobowiązując stronę do zwrotu większej kwoty dotacji niż określona w decyzji wydanej w I instancji, podczas gdy niesporne i przyznane przez organ w uzasadnieniu decyzji było, że cała sporna kwota została przez stronę zwrócona do budżetu państwa. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., skoro dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy było konsekwencją stwierdzenia przez ten Sąd, iż organ naruszył przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kontrola Sądu I instancji nie była kontrolą wadliwą, gdyż ten Sąd prawidłowo stwierdził, iż organ II instancji naruszył zakaz reformationis in peius zobowiązując stronę do zwrotu większej kwoty dotacji niż określona w decyzji organu I instancji.
Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z przepisu tego nie wynika więc, aby kwestia uiszczenia przez stronę większej należności niż wynikająca z decyzji organu I instancji pozwalała organowi II instancji na orzekanie z naruszeniem art. 139 k.p.a. Ten ostatni przepis dotyczy sposobu orzekania przez organ II instancji, na które nie ma wpływu takie czy inne zachowanie strony. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, wymienione w art. 139 k.p.a., wymagają zaś szczegółowego wykazania, czego organ odwoławczy nie uczynił. To organ odwoławczy bowiem, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Tworzy bowiem swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji, w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym dwuinstancyjności postępowania.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 145 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 oraz art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, skoro Sąd I instancji tych przepisów nie stosował. Przyczyny uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji nie stanowiły bowiem naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego lecz procesowego, a to art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, naruszenie art. 139 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., przy czym Sąd I instancji zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do zakresu, przyczyn i oceny przekroczenia czasu wykorzystania dotacji przez Instytut, a następnie podjęcie właściwie uzasadnionej decyzji odpowiadającej formalnie i merytorycznie przepisom prawa, co umożliwi odniesienie się do przyjętej przez organ interpretacji pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem".
Tak więc rozważania Sądu I instancji dotyczyły kwestii wyjaśnienia okoliczności faktycznych i elementów składowych decyzji, a nie przepisów prawa materialnego. Kasator nie wskazał zaś żadnych przepisów prawa procesowego, pozwalających na przyjęcie, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, iż stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Zwalczanie zaś ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku nie mogło zaś być skutecznie dokonane w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi zaś na to, że kasator cofnął zażalenie na orzeczenie Sądu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 60, art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.