Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę Z. W. – B. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył w dniu [...] października 2005 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Efektem zaaprobowania wniosku przez Agencję, było podpisanie w dniu 17 maja 2006 r. między Agencją i Z. W. umowy określającej prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu w zakresie priorytetu "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym" i działania pod nazwą "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych". Po dokonaniu weryfikacji wniosku o płatność i kontroli realizacji wykonania projektu, pismem z dnia [...] marca 2008 r. Agencja Restrukturyzacji poinformowała beneficjenta, że została zatwierdzona kwota środków do wypłaty na podstawie umowy nr [...] oraz dokonano korekty kosztów kwalifikowalnych z uwagi na dokonanie płatności gotówką, poniesienie kosztów wspólnych dla przetwórstwa pasz i tłoczni oleju oraz przedstawienie do płatności kosztów nie planowanych na etapie wdrożenia. Z. W. odwołał się od tego stanowiska, ale zostało ono potwierdzone przez Agencję Restrukturyzacji w piśmie z dnia [...] maja 2008 r.
Sąd I instancji, odrzucając skargę, przyjął, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jest kwestia wywiązania się przez beneficjenta z umowy zawartej przez strony i prawo do otrzymania - zgodnie z tą umową - pierwotnie przyznanej należności. Sąd zauważył, że strony łączyła umowa, zatem wszelkie kwestie dotyczące tego, czy były podstawy do jej zmiany oraz podstawy do odmowy wypłaty określonej w niej kwoty dofinansowania, muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W powołaniu na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 29.03.2006 r. o sygn. akt II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006/4/95 wskazano na dwuetapowość postępowania związanego z realizacją sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie o jakim mowa jest w treści art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, czego konsekwencją jest, że w przypadku sporów wynikłych na tym tle, zainteresowanym służy skarga do sądu administracyjnego.
Drugi etap postępowania, który jest wynikiem zawarcia umowy o jakiej jest mowa w art. 26 ust. 5 powołanej ustawy powoduje, że spory powstałe na tle wywiązania się z umowy będącej umową cywilną, podlegają sądowi cywilnemu. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji drugiego etapu realizacji projektu w związku z zawarciem umowy, co powoduje, że przedmiotowa sprawa, nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej Z. W. zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 175 i 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1, 2, 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnej interpretacji przepisów ustawowych uniemożliwiających sądową kontrolę działalności organu administracji publicznej tj. Prezesa Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w W.
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że postanowienie o odrzuceniu skargi, pozbawia skarżącego możliwości sądowego zbadania legalności wydania decyzji przez organ administracji. Kasator wskazał na przepis art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W jego opinii przepis ten nie uzależnia dopuszczalności skargi od tego, czy decyzja administracyjna została podjęta w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie innej procedury regulującej postępowanie jurysdykcyjne. Jego zdaniem nie istnieją jednoznaczne podstawy materialno-prawne, jak również brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, uzasadniających zajęte przez WSA stanowisko.
Jednocześnie wskazano, iż obowiązujące przepisy, w szczególności kodeks postępowania administracyjnego, nie zawierają legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w indywidualnej sprawie i stanowi jej rozstrzygnięcie. Zdaniem kasatora za decyzję administracyjną uznaje się jednak takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjno-prawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Jego zdaniem takie skutki wywołała decyzja wydana przez organ, będąca przedmiotem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na pismo Prezesa ARiMR informujące o dokonanej korekcie kwoty do wypłaty określonej umową o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006 i działania "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych". Sąd przyjął brak właściwości sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, uznając iż sprawa ta jest następstwem przyznanego wcześniej dofinansowania i zawartej pomiędzy stronami (skarżącym i ARiMR z siedzibą w W.), na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, umowy cywilnej co powoduje, że wszelkie spory wynikłe na tle jej realizacji podlegają sądowi cywilnemu.
Istota zgłoszonych w ramach podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzutów zawiera się w twierdzeniu, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał poddaną jego kontroli sprawę jako cywilną, podczas gdy ocenę danej sprawy należy budować nie w oparciu o nazwę aktu, lecz o elementy pozwalające przyjąć, iż w wyniku toczącego się postępowania, na podstawie normy prawa powszechnie obowiązującego, nastąpiło władcze i jednostronne ukształtowanie przez organ administracji publicznej w sferze praw i obowiązków indywidualnego podmiotu. Jak stwierdził kasator, Sąd I instancji, dokonując wadliwej interpretacji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odmówił skarżącemu dokonania kontroli działania organu administracji publicznej do czego zobowiązany był na mocy art. 184 Konstytucji RP.
Z tego względu do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy ocena, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 p.p.s.a., a zatem, że kognicja sądu administracyjnego jest wykluczona.
Na wstępie stwierdzić należy, iż projekt objęty dofinansowaniem zgłoszony został przez skarżącego Z. W. w ramach priorytetu 1 "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno-żywnościowym" i działania 1.5 "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych" przewidzianych Sektorowym Programem Operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" przyjętym w drodze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. (Dz. U. Nr 197, poz. 2032 ze zm.) wydanego na podstawie art. 17 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) – dalej ustawa o NPR. Tryb i zasady przyznawania wnioskodawcom dofinansowania projektów zgłoszonych do realizacji w ramach m.in. sektorowych programów operacyjnych określone zostały w art. 26 ust. 1 – 5 i art. 27 ust. 1 – 3 ustawy o NPR.
Jak wynika z lektury wskazanych wyżej przepisów ustawodawca rozróżnił samo przyznanie dofinansowania zgłoszonego projektu oraz zasady na jakich finansowanie się dokonuje, ustalając kolejność działań w procesie dofinansowania: złożenie przez osobę ubiegającą się o dofinansowanie wniosku do właściwej instytucji zarządzającej, wdrażającej albo zarządu województwa (art. 26 ust. 1), przyznanie wnioskodawcy dofinansowania przez właściwą instytucję (art. 26 ust. 2 lub ust. 3) i wreszcie zawarcie z beneficjentem umowy o dofinansowanie określającej warunki dofinansowania (art. 26 ust. 5). Co należy podkreślić, o beneficjencie ustawa stanowi wyłącznie w kontekście przesądzonego już faktu przyznania dofinansowania, a więc działania uprzedniego znajdującego swoje źródło w art. 26 ust. 2 ustawy. Jak wynika z treści art. 2 pkt 1) ustawy o NPR beneficjentem jest osoba fizyczna (...) korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu (lub decyzji w odniesieniu do podmiotów, o których mowa w art. 11 ust. 7 ustawy).
Z powyższą definicją współbrzmi przepis art. 26 ust. 5 ustawy stanowiąc, iż warunki realizacji ustala umowa (decyzja podjęta przez właściwego ministra lub wojewodę – jednak wyłącznie w takim przypadku, gdy instytucja zarządzająca lub pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem - art. 11 ust. 7 ustawy) zawarta z beneficjentem, a więc z podmiotem, co do którego przesądzono o prawie do korzystania ze środków pomocowych. Konsekwentnie do powołanych unormowań, skarżący występował pierwotnie jako osoba ubiegająca się o dofinansowanie (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy), a po przyznaniu środków, w dacie podpisania umowy występował już jako beneficjent. Na tę dwuetapowość postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach sektorowego programu operacyjnego (przyznanie dofinansowania i następnie zawarcie umowy o dofinansowanie) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. (sygn. akt II GSK 63/06), uznając iż etap pierwszy kończący się przyznaniem środków lub odmową ich przyznania, jako przejaw władczego i jednostronnego działania właściwego organu, należy uznać za rozstrzygnięcie administracyjne podlegające kontroli sądowej.
W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości, że skarżącemu nie odmówiono przyznania środków na dofinansowanie zgłoszonego przez niego projektu, czego dowodzi zawarta ze skarżącym jako beneficjentem - osobą której środki finansowe zostały przyznane - umowa o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, poddana jego kontroli sporna kwestia dotyczy prawa do otrzymania – zgodnie z zawartą umową – pierwotnie przyznanej należności, co z kolei wiąże się ze sposobem wykonania przez skarżącego postanowień zawartej umowy. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o NPR ostateczne dofinansowanie polega na zwrocie określonej w umowie części wydatków poniesionych przez beneficjenta. Ponieważ korzystanie z przyznanych środków dokonuje się na podstawie umowy, co wynika z art. 2 pkt 1) oraz art. 26 ust. 5 cyt. ustawy, oczywiste jest, że końcowe rozliczenie, a więc faktyczna wypłata stanowiąca zwrot wyłożonych środków finansowych przez beneficjenta nie może dokonać się inaczej, niż z uwzględnieniem postanowień zawartej umowy o dofinansowanie, co oznacza że zwrotowi podlegają te wydatki, które mieszczą się w postanowieniach umownych.
W takim stanie rzeczy za prawidłowe należało uznać stanowisko WSA, że ocena prawidłowości i zasadności określenia przez ARiMR w W. jako stronę udzielającą dofinansowania kwoty zwrotu poniesionych kosztów w wysokości niższej, niż wynikała z umowy cywilnoprawnej, należy do sądu cywilnego.
Sprawowany przez sądy administracyjne (Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne) wymiar sprawiedliwości, realizuje się w zakresie określonym ustawą o czym stanowi art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) zaś szczegółowy zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 pkt 1) – 8) p.p.s.a. W wytyczonym tym przepisem obszarze działania sądów administracyjnych nie mieści się kontrola umów cywilnoprawnych, a taki charakter ma umowa zawarta w przedmiotowej sprawie przez skarżącego i ARiMR w W. jako państwową osobę prawną.
Ukształtowane na jej podstawie pomiędzy wskazanymi stronami relacje w żadnym razie nie kreują sprawy administracyjnej, jak twierdzi kasator, a w przypadku sporu, podlegają ocenie sądu cywilnego. Skierowana do skarżącego przez ARiMR informacja o wysokości kwoty przyjętej do zwrotu, stanowi jedynie wykonanie umowy przez ARiMR jako stronę zobowiązaną do wypłaty przyznanego dofinansowania w oparciu o postanowienia umowne i nie ma nic wspólnego z jednostronnym i władczym załatwieniem sprawy indywidualnej przez właściwy organ administracji publicznej w oparciu o obowiązujący przepis prawa materialnego.
Stwierdzić należy, że ewentualne podjęcie przez Sąd I instancji kontroli wykonania przez ARiMR umowy o dofinansowanie zawartej ze skarżącym skutkowałoby nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd wojewódzki prawidłowo zatem uznał, iż skarga jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.