Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 189/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. U. – M. T. D. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty.
Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu 9 listopada 2008 r. na drodze krajowej Nr 8 funkcjonariusze Izby Celnej w B. Referatu Grup Mobilnych dokonali kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego przez przedsiębiorstwo przewozowe W. U. W trakcie kontroli kierowca – K. D. przedstawił dobową kartę opłaty PL Seria i nr [...] "przedziurkowaną" na dzień 7 listopada 2008 r.
Naczelnik Urzędu Celnego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w kwocie 3000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ I instancji podał, że kierowca kontrolowanego pojazdu posiadał przy sobie dobową kartę opłaty drogowej nieważną na dzień kontroli, ponieważ z datą przedziurkowania 7 listopada 2008 r.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca podniosła, że okazana w momencie kontroli karta dobowa opłaty drogowej, "przedziurkowana" na 7 listopada 2008 r., w rzeczywistości była dowodem uiszczenia wymaganej opłaty na dzień 9 listopada 2008 r. Przedsiębiorca podniósł, że w okresie od dnia 6 listopada 2008 r. do dnia 9 listopada 2008 r. kontrolowany pojazd poruszał się po drogach krajowych w dniu 6 listopada 2008 r. i 9 listopada 2008 r. Natomiast od godziny 19:40 dnia 6 listopada 2008 r. do godziny 10:50 dnia 9 listopada 2008 r. pojazd był unieruchomiony, zaś kierowca odbierał w tym czasie odpoczynek tygodniowy.
Skarżący powołał się na stosowne dokumenty (zapisy samoczynne na wykresówkach, zapis licznika kilometrów, zlecenie transportowe, kartę pokładową na prom). Twierdził, że kierowca pojazdu zakupił w dniu 6 listopada 2008 r. dwie dobowe karty opłaty drogowej, jedną na 6 listopada 2008 r., a drugą na 9 listopada 2008 r. Sprzedawca kart omyłkowo przedziurkował jedną z nich na dzień 7 listopada 2008 r. zamiast na 9 listopada 2008 r. Kierowca nieświadomy błędu sprzedawcy, nakleił obie winiety na przednią szybę pojazdu. Skoro zatem w rzeczywistości należna danina publiczna za przejazd po drodze krajowej została poniesiona, brak było podstaw do nałożenia sankcji.
Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że dobowa karta opłaty za przejazd po drodze krajowej ważna jest wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie. Nie można uznać, że karta przedziurkowana na dzień 7 listopada 2008 r. była ważna w dniu 9 listopada 2008 r. Okazany w dacie kontroli dowód uiszczenia opłaty nie był dowodem wymaganym przepisami. Przewoźnika nie usprawiedliwiał błąd sprzedawcy i brak staranności kierowcy pojazdu. Wprawdzie, jak stwierdzono organ I instancji niezgodnie z obowiązującymi przepisami przyjął możliwość przedziurkowania karty drogowej przez kierowcę, ale nie zmienia to oceny sytuacji skarżącego.
Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, iż stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, ale okoliczności podawane przez stronę nie mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślono również związanie przepisami prawa, które nie pozostawiają organowi na uznaniowe działanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił organowi bezpodstawne nałożenie na niego kary z tytułu braku wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w dniu 9 listopada 2008 r. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I instancji, dodatkowo powołując się na stanowisko wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych o sygnaturach: I OSK 960/06, VI SA/Wa 2172/05, VI SA/Wa 200/07.
Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. U. Po przeanalizowaniu m.in. art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089, dalej: rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r.) Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonujące kontroli prawidłowo zakwalifikowały stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, jako sytuację poruszania się po drogach krajowych bez wymaganej opłaty. Podniesiono, że wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty obejmuje, zarówno sytuacje całkowitego braku opłaty, jak i posługiwania się dowodem opłaty nieważnym w dniu kontroli. Nie są istotne też przyczyny posłużenia się nieważnym na dzień kontroli dowodem opłaty.
Kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych ustawą obowiązków. Sąd I instancji podkreślił, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. W ocenie Sądu I instancji, strona skarżąca odpowiada za skutki nieuwagi kierowcy w momencie zakupu karty drogowej, któremu umknęła potrzeba sprawdzenia prawidłowości przedziurkowania przez sprzedającego dobowej karty opłaty. Podkreślono również, że w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, to jest nie zostało stwierdzone, iż naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.
Na takie nadzwyczajne okoliczności nie powołuje się sama strona skarżąca, wychodząc z założenia, że sam fakt wykazania faktu niewykorzystania karty opłaty w dacie wskazanej przez przedziurkowanie (7 listopada 2008 r.) jest równoznaczny z uiszczeniem opłaty w dacie faktycznego przejazdu (9 listopada 2008 r.). Sąd I instancji podniósł, że ważność karty opłaty drogowej nie może ulec przedłużeniu, a przepisy rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. jednoznacznie określają okresy ważności poszczególnych rodzajów kart opłaty, stwierdzając w odniesieniu do dobowej karty opłaty, iż jest ona ważna wyłącznie w dniu określonym przez przedziurkowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że wyroki wskazane przez stronę skarżącą w skardze zapadły w innych stanach faktycznych. Żaden z tych wyroków nie dotyczył posługiwania się przez przewoźnika dobową kartą opłaty drogowej. Ponadto przy wymierzaniu kar objętych decyzjami, stanowiącymi przedmiot kontroli sądów administracyjnych w powołanych sprawach, obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684), nakładające na przedsiębiorcę obowiązek wpisania na karcie, oprócz numeru rejestracyjnego pojazdu, także dat i godzin określających termin ważności karty.
W. U. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie lp. 4.1 złącznika do wspomnianej ustawy, polegające na uznaniu, że strona skarżąca nie uiściła opłaty za przejazd pojazdu w dniu 9 listopada 2008 r., oraz zasadę praworządności i nulla poena sine lege wyrażone w art. 2, art. 7 i art. 42 Konstytucji RP poprzez stosowanie wykładni przepisów sankcyjnych wykraczającej poza granice językowe, profiskalnej i podważającej zaufanie organów Państwa.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że spełniła obowiązek nałożony na przedsiębiorców w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Opłata za przejazd po drogach krajowych w dniu 9 listopada 2008 r. została uiszczona we właściwym terminie, tj. przed rozpoczęciem przewozu, w odpowiedniej wysokości oraz w sposób uniemożliwiający jej ponowne wykorzystanie. W ocenie strony skarżącej, niezrozumiale jest nałożenie kary pieniężnej w oparciu o lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro cel art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym została osiągnięty, tzn. opłata za konkretny przejazd została faktycznie uiszczona. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na stanowisko wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych o sygnaturach: I OSK 960/06, VI SA/Wa 2172/05, VI SA/Wa 200/07.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna skoro zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie oznacza to podzielenia poglądu strony skarżącej co do naruszenia wszystkich przepisów wymienionych w przedmiotowym środku odwoławczym i całej przedstawionej w nim argumentacji.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna spełniła warunki formalne określone w art. 175 §1, 176 i 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., umożliwiające przystąpienie do jej merytorycznej oceny. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego ustalony został zatem w konsekwencji oceny zarzutów zgłoszonych w konkretnym środku odwoławczym tylko w ramach podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zagadnieniem stanowiącym punkt wyjścia do dalszych rozważań w sprawie jest przyjęcie właściwego sensu (wykładni) art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dniu kontroli pojazdu skarżącego tj. w dniu 9 listopada 2008 r. podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż, równowartość 800 euro rocznie, z wyłączeniem:
- 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką;
- 2) pojazdów transportu kombinowanego;
- 3) pojazdów realizujących komunikację miejską;
- 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne.
Istota znaczenia powołanego przepisu sprowadza się do tego, aby podmioty w nim wskazane, z tytułu wykonywania przez nie przewozu drogowego łączącego się z przejazdem pojazdu samochodowego po drogach krajowych realizowały zawsze obowiązek uiszczania stosownej opłaty i jak słusznie podkreśla skarga kasacyjna - w konsekwencji, aby nigdy nie doszło we wskazanym zakresie do jakiegokolwiek uszczuplenia omawianych należności (wg. art. 46 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przekazywanych na wyodrębniony rachunek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad).
Ten aspekt nie został uwzględniony zadawalająco zarówno przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym jak i w zaskarżonym wyroku a miał on decydujące znaczenie dla oceny możliwości zastosowania w sprawie lp.
4. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (przewiduje on karę pieniężną w wysokości 3000 zł w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty z zaznaczeniem tylko w dalszej części, iż karta dobowa lub tygodniowa opłaty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się pojeździe a przedstawiona została w późniejszym terminie nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty oraz, że to samo dotyczy innej karty drogowej, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych).
Nie ulega wątpliwości, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie odnosi się sytuacja wskazana w części lp.
4. 1 załącznika zaczynająca się od słów "Karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się pojeździe...". Nie wystąpił bowiem przypadek późniejszego przedstawienia lub zakupu karty.
Kluczową rolę mogła mieć zatem jedynie ocena dokonywana poprzez pryzmat sformułowania dotyczącego "wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty".
W tym natomiast obszarze przy wymierzaniu kary pieniężnej w niniejszej sprawie nie wykazano zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż wskazany przez ustawodawcę przypadek rzeczywiście wystąpił, w specyficznych - co wypada wyraźnie zaakcentować - realiach konkretnej sprawy.
Skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego (podtrzymując następnie zresztą w pełni prezentowane twierdzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym) podał, iż w dniu 6 listopada 2008 r. kierowca pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (przyczepy – [...]), po wjeździe do kraju, dokonując zakupu dwu kart drogowych dobowych, zwrócił się o zaznaczenie - poprzez "przedziurkowanie" - na jednej z nich daty 6 listopada 2008 r. a na drugiej 9 listopada 2008 r. Sprzedawca "dziurkując" wydawane karty zaznaczył jednak na drugiej z nich zamiast daty 9 listopad 2008 r. datę 7 listopada 2008 r. i tak "przedziurkowana" karta dobowa została przez nieświadomego błędu sprzedawcy okazana(była naklejona na przedniej szybie pojazdu) przez kierowcę w trakcie przeprowadzonej w dniu kontroli (tj. 9 listopada 2008 r.). Okoliczność ta nie była w sprawie kwestionowana podobnie, jak i fakt - zaplanowanego już wcześniej braku poruszania się konkretnego pojazdu samochodowego wraz z przyczepą po drogach krajowych od godziny 19.40 w dniu 6 listopada 2008 r. do godziny 11.00 w dniu 9 listopada 2008 r.(w okresie przerwy korzystano z parkingu a kierowca odbierał urlop).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w bezspornym stanie faktycznym niniejszej sprawy, wykluczającym możliwość wykorzystania zakupionej przez kierowcę karty dobowej, wadliwie "przedziurkowanej" przez sprzedawcę na dzień 7 listopada 2008 r. zamiast na dzień 9 listopada 2008 r. w okresie zaplanowanej i zrealizowanej przerwy w ruchu konkretnego pojazdu samochodowego wraz z przyczepą i w stosunku do innego pojazdu, czy też pojazdów, wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej przewidzianej w lp.
4. 1 załącznika ustawy o transporcie drogowym nie może zostać zaakceptowane skoro w istocie nie zaistniał stan wykonywania przez skarżącego przewozu drogowego bez uiszczania wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W żadnym razie nie można przyjąć, że należności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w związku z poruszaniem się konkretnego pojazdu wraz z przyczepą w dniu 9 listopada 2008 r. zostały w jakimkolwiek zakresie uszczuplone (zachodziła sprecyzowana groźba ich uszczuplenia w bezspornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy). Przyjęcie innego stanowiska pozostaje w sprzeczności z celem, jaki założył ustawodawca wprowadzając w ustawie o transporcie drogowym obowiązek uiszczania opłat (art. 42 ust 1 tego aktu prawnego), jak i w konsekwencji kary pieniężnej z tytułu niewywiązania się z omawianego obowiązku oraz nie da się zaakceptować w świetle art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),dalej: Konstytucja RP oraz art. 7 ustawy zasadniczej. Działanie organów władzy publicznej musi następować bowiem nie tylko na podstawie prawa, ale i w jego granicach z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości społecznej.
Zaznaczyć należy, iż w przypadku rozważnym w niniejszej sprawie nie można było decydującego znaczenia przywiązywać do braku staranności kierowcy w chwili odbierania od sprzedawcy kart dobowych. W sprawie zastosowano bowiem karę pieniężną przewidzianą przez ustawodawcę dla sytuacji wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych a nie za niestaranność w odbiorze kart dobowych, polegającą na przeoczeniu wadliwego ich "przedziurkowania" przez sprzedawcę. Na marginesie dodać wypada, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 86, poz. 721 ze zm.) przewidziano już (vide § 3 ust 2) możliwość "dziurkowania" karty dobowej także przez podmiot wykonujący przewóz, której nie wprowadzono na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r.
Analizując znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy przepisów rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. nie sposób też nie wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wielokrotnie (vide wyroki: z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 420 i 442/09, z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 462/09, z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 i inne) wypowiadał się o braku podstaw (upoważnienia na tle art. 42 ust 7 ustawy o transporcie drogowym) do przyjmowania w oparciu o przepisy (jedynie) aktu wykonawczego do ustawy zmian w zakresie reguł dowodzenia (w konkretnym przypadku faktu uiszczenia opłaty), które uregulowane zostały przez ustawodawcę, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na wynik niniejszej sprawy nie mógł wpłynąć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt P/08, dotyczący innego zagadnienia niż występujące w niniejszej sprawie, to jest zgodności z wzorcami konstytucyjnymi wymierzania kary pieniężnej w sytuacji, gdy kierowca nie posiada w pojeździe podczas kontroli karty opłaty.
Podkreślić przy tym należy raz jeszcze, iż na gruncie bezspornych okoliczności niniejszej sprawy, będącej przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zachodziła groźba wielokrotnego wykorzystania wydanej karty opłaty przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za zasadne dotychczas omówione zarzuty skargi kasacyjnej nie podziela natomiast zastrzeżeń sformułowanych w rozpoznawanym środku odwoławczym dotyczących naruszenia art. "42" Konstytucji RP. Przepis ten bowiem dotyczy odpowiedzialności karnej w ścisłym tego słowa znaczeniu (vide np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt Sk 75/06 i dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 i inne), a więc nie może mieć zastosowania do sankcji administracyjnych do jakich należy zaliczyć wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej.
Z tych wszystkich względów, wobec stwierdzenia naruszenia jedynie prawa materialnego, orzeczono jak w sentencji z mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania ma podstawę w art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.ps.a.