Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Rz 713/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skarg M. S. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z [...] marca 2016 r. oraz z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, 1/ uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Naczelnika Urzędu Celnego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 2/ umorzył postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniami Naczelnika Urzędu Celnego w Krośnie z dnia [...] lipca 2015 r. i z dnia [...] marca 2016 r. oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył Dyrektor Izby Celnej Przemyślu, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:
- 1. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; zwanej dalej: u.g.h.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania podmiotu prawnego za osobę urządzającą gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., bądź też współurządzającą takie gry wraz z inną osobą czy osobami, konieczne jest ustalenie, że podmioty te działały wspólnie i w porozumieniu, zakładającego pomiędzy uczestnikami przedsięwzięcia podział ról, odnoszący się do istotnych elementów przedsięwzięcia, polegającego na nielegalnym urządzaniu gier hazardowych, bądź choćby realizowały owo współdziałanie w sposób faktyczny, wskazujący na istnienie takiego porozumienia, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że urządzanie gier na automatach obejmuje zachowania aktywne danego podmiotu w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca w drodze umowy cywilnoprawnej, do umieszczenia w nim automatu do gier, dostępnego nieograniczonej liczbie graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiające ich sprawne funkcjonowanie. Zatem oznacza to, że stworzenie technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków do używania automatu do gier hazardowych mieści się z użytym w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pojęciu "urządzania gier na automacie", a tym samym dochodzi do współdziałania dwóch podmiotów w procesie urządzania gier na automacie poza kasynem gry, tj. zarówno Dzierżawcy – dysponenta przedmiotowych urządzeń, jak i Wydzierżawiającego jemu lokal - osoby fizycznej;
- 2. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że odpowiedzialności z art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h. może podlegać więcej osób w sytuacji, gdy urządzanie gry na automacie jest realizowane w ramach porozumienia zawartego pomiędzy osobami zgodnie z podziałem ról, w którym każda z tych osób prowadzi określone działania i w związku z nimi możliwe jest urządzanie takiej gry, podczas gdy przepisy prawa nie precyzują stopnia udziału poszczególnych podmiotów w procesie urządzania gier, bowiem może ale nie musi być on jednakowy. W pojęcie urządzania wpisuje się już zatem każda aktywność, bez udziału której urządzanie mogłoby w ogóle nie dojść do skutku, bądź mogłoby być znacznie utrudnione, skomplikowane i przebiegać z zakłóceniami;
- 3. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w ww. przepisie jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a w konsekwencji samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego (wydzierżawiającego) lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że każdy podmiot urządzający gry na automatach poprzez ich udostępnianie, zarządzający nimi lub pobierający korzyści z tej działalności, może być uznany za adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a więc urządzającym gry będzie każda osoba stwarzająca komuś odpowiednie warunki do udziału w grach na automatach poza kasynem gry,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] i z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] wskutek przyjęcia błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;
- 5. art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaprezentowania w zaskarżonym orzeczeniu wiążąca organ interpretacja przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowiącego podstawę prawną decyzji organów, uniemożliwia nałożenie na S. S. kary pieniężnej, a tym samym pozwala na stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w obu sprawach, podczas gdy na gruncie nie zakwestionowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie zarówno organ I, jak i organ II instancji dokonały trafnej subsumcji ustaleń faktycznych pod przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., uznając M. S. za osobę urządzającą grę na automatach poza kasynem gry.
W uzasadnieniu organ skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie podkreślenia wymaga, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Podkreślić przy tym należy, że Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 p.p.s.a.), rozpoznawał ją w ramach powołanej podstawy z art. 174 pkt 1 tej ustawy, a więc zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd II instancji przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie w jakim Sąd I instancji wskazał na brak wykazania przez organ przesłanek pod kątem ustalenia, że skarżącemu M. S. można przypisać status urządzającego gry na automatach, bowiem samo wydzierżawienie lokalu osobie będącej właścicielem automatów do gry za określoną kwotowo stawkę, bez żadnych dodatkowych obowiązków związanych z procesem gry, nie może świadczyć o tym, że wydzierżawiający jest osobą urządzającą grę. W istocie zatem zarzut ten częściowo dotyczy błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, co wobec braku odpowiednich zarzutów naruszenia prawa procesowego nie może być przedmiotem oceny NSA.
Odnosząc się do materialnego aspektu tego zarzutu należy jednak zauważyć, iż w tezie wyroku z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II GSK 2736/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach" jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej.
Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia" (orzeczenie publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd ten podziela.
Niemniej – jak wskazano w tym samym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – "istnienie możliwości karania więcej niż jednego podmiotu za urządzanie gier na automatach nie oznacza, iż organy mogą w sposób automatyczny i dowolny rozszerzać krąg podmiotów, które można obciążyć sankcją. W celu ustalenia odpowiedzialności istotne jest przypisanie konkretnym podmiotom cechy "urządzającego gry na automatach". Istniejące powiązanie określonych podmiotów np. urządzającego gry na automacie w lokalu i wynajmującego lokal lub serwisanta automatów samo przez się nie świadczy jeszcze o tym, iż te podmioty również urządzają gry na automacie. Granica ocen w tego rodzaju sytuacjach powinna uwzględniać złożoność sytuacji faktycznych i rzeczywiste powiązania istniejące pomiędzy podmiotami".
W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanął na stanowisku, że samo zawarcie umowy najmu (oddanie części powierzchni użytkowej lokalu w najem) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego powierzchnię pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej. O udziale wynajmującego w oparciu o umowę najmu powierzchni użytkowej, na której automaty są zlokalizowane, w urządzaniu gier można mówić, gdy wynajmujący aktywnie uczestniczy we wskazanych czynnościach i działaniach, którym można przypisać cechy urządzania gier na automatach, przy czym jego zachowania powiązane są z porozumieniem dokonanym z podmiotem wstawiającym automat i go eksploatującym, a dotyczącym wspólnego prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach.
W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie okoliczności takich organy dostatecznie nie wykazały. Organy w toku postępowania nie wykazały, że strona poza udostępnieniem powierzchni wykonywała czynności związane np. z obsługą automatów, objaśnianiem zasad gier i wypłacaniem wygranych, czy też wykonywaniem jakichkolwiek innych czynności wpływających na wysokość przychodu generowanego przez przedmiotowe automaty. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiał przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty ponoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu w tym zakresie jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności.
W tym kontekście należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że okoliczności przemawiające za istnieniem podstaw do wymierzenia skarżącej kary za urządzanie gier na automatach winny być wskazane w uzasadnieniu decyzji. Z tego punktu widzenia analiza zgromadzonego w sprawie w sprawie materiału dowodowego dokonana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może przynieść zamierzonego efektu jako uzasadnienie zarzutu kasacyjnego. Jak wskazano w cytowanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II GSK 2736/16 -"w sprawach dotyczących podmiotów, którym nie można wprost przypisać cechy "urządzającego gry na automacie", organy celne powinny dokładnie wyjaśnić ich udział w tego rodzaju przedsięwzięciu. Samo bowiem wynajęcie części lokalu, nawet za określony procentowo czynsz najmu liczony od przychodów uzyskiwanych przez automat, nie przesądza ani o urządzaniu tych gier przez wynajmującego, ani też takiej okoliczności nie wyłącza".
Nie można podzielić także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, iż przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stawiając ten zarzut kasator nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał, gdyż jego zdaniem naruszenie art. 135 p.p.s.a. miało nastąpić "poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji".
W tym kontekście należy podkreślić, iż użyty w tym przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowanie nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak i też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przepis ten nie dotyczy jednak decyzji objętej skargą oraz przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego tę decyzję. W przepisie tym chodzi bowiem o inne postępowania "prowadzone w granicach sprawy", a nie sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją i już z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.
Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaprezentowania w zaskarżonym orzeczeniu wiążąca organ interpretacja przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowiącego podstawę prawną decyzji organów, uniemożliwia nałożenie na S. S. kary pieniężnej" należy podkreślić, iż jest on - w kontekście akt sprawy - całkowicie niezrozumiały. Sąd I instancji w ogóle nie wypowiadał się o kwestii nałożenia kary pieniężnej na S. S., a zatem już z tego względu zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku. W skardze kasacyjnej nie zarzucono również, że Sąd I instancji rozpoznał inną sprawę niż ta która była przedmiotem skargi. Konkludując należy uznać, iż w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadny, ponieważ zarówno ten zarzut jak i jego uzasadnienie w ogóle nie korespondują z treścią zaskarżonego wyroku.
Podsumowując należy zatem stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.