Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 801/07 oddalił skargę R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wykonywania działalności bez wymaganej koncesji.
Sąd I instancji orzekał, uwzględniając następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] Starosta Ż. ustalił dla R.D. opłatę eksploatacyjną za prowadzenie działalności bez wymaganej koncesji w zakresie wydobywania kopaliny w miejscowości S., w kwocie 440.605,40 zł i zobowiązał do wniesienia jej w dwóch częściach – na konto Gminy R. i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Orzekając na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.- B. utrzymało w mocy powyższą decyzję uznając, że z poczynionych ustaleń oraz ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż R.D. wydobywał kopalinę w postaci piaskowca bez wymaganej koncesji, a zatem organ I instancji zasadnie w świetle art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), dalej: p.g.g., określił opłatę eksploatacyjna we wskazanej wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.D. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, iż została wydana z naruszeniem zasady czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. podał, że wyrokiem z dnia 3 września 2003 r., sygn. akt III SA/GL 1421/06 (błędnie oznaczonym przez Sąd jako "sygn. akt III SA/GL 1126/06") oddalono skargę R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. w przedmiocie nakazu wstrzymania wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji, a zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna przesądzająca, iż skarżący wydobywał kopalinę pospolitą niezgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, zwłaszcza w sytuacji, gdy taka działalność może być prowadzona przez przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) w oparciu o koncesję wydaną przez właściwy organ.
Sąd I instancji stwierdził, że za podstawę ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej organy obu instancji przyjęły potwierdzoną dokumentami wartość sprzedaży dokonanej przez skarżącego w roku 2005 oraz dane dotyczące własności piaskowca, zawarte w ekspertyzie zleconej przez skarżącego w roku 2001. Zasadnie przeliczono metry sześcienne wydobytego piaskowca na tony, następnie przyjęto stawkę wynikającą z obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania (sierpień 2004) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie opłat eksploatacyjnych w wysokości 0,61 zł za tonę, a następnie zgodnie z dyspozycją art. 85a p.g.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał za bezpodstawny zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w sprawie. Dodatkowo Sąd wskazał, że większość podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnosi się do kwestii charakteru prowadzonej działalności wydobywczej, nie zaś do sposobu ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu odmowy dopuszczenia przez organ odwoławczy zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, Sąd stwierdził, że udowodnić można fakty, zaś skarżący w tezie dowodowej nie wskazał jaki konkretnie fakt wpływający na ustalenie opłaty miałby być dowiedziony. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż wnioskowany przez skarżącego dowód z dokumentów zmierzał do przewlekania postępowania.
R. D. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzut "nieważności postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10, art. 77, art. 78 i art. 86 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono zawnioskowanych dowodów z zeznań świadków.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. dotyczącym "błędnej tezy dowodowej" dla zeznań świadków, którzy mieli zeznawać na okoliczność, że skarżący nie wydobywał kopaliny, a więc zdaniem Sądu nie było to dowodzenie faktu.
W piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż wniosek skargi kasacyjnej ma swą podstawę w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z niżej podanych względów.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym w stosunku do orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego określonych w art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", o niewątpliwie sformalizowanym charakterze. Z tego względu ustawodawca ograniczył możliwość jej sporządzania tylko do podmiotów określonych w art. 175 p.p.s.a., dysponujących stosownym cenzusem przygotowania prawniczego.
Wedle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisom dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy też w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
We fragmencie cytowanego wyżej przepisu zaczynającym się od słów "oraz zawierać" określone zostały tzw. elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.
W myśl art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc, co warto podkreślić, nie w całokształcie sprawy), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.). Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika powinność kasatora właściwego i precyzyjnego formułowania zarzutów adekwatnych w stosunku do zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Muszą one w szczególności wskazywać jakim to konkretnie przepisom prawa uchybił Sąd I instancji, na czym naruszenie danego przepisu polegało oraz gdy chodzi o przepisy postępowania, dlaczego powołane przez kasatora uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów wobec wyroku sądu I instancji, uzupełniania braków bądź niedopowiedzeń skargi kasacyjnej w tym względzie, czy też jakiegokolwiek jej sanowania. Skarga kasacyjna winna być sformułowana tak, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych ani potrzeby stawiania hipotez odnośnie intencji kasatora (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 18517; z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 23857 i wiele innych).
Niezbędne jest także zaakcentowanie, że w świetle poglądu dominującego dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela także skład rozpoznający niniejszą sprawę, wymienione w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "naruszenie przepisów postępowania" odnosi się do przepisów postępowania sądowego (por. np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2005 r. sygn. akt FSK 914/04, Lex 177030; wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 66/05, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP z. 1 z 2007 r., z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowskiej; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1204/06, Przegl. Pod. 2007/6/93; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 984/06, Lex 377569; wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1007/06, Lex 377587; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 572/07, Lex nr 451651 i wiele innych).
W rezultacie podniesienie przez kasatora zarzutu tylko naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie może prowadzić już z założenia do skutecznego podważenia wyroku sądu administracyjnego. Działania sądu administracyjnego nie regulują przepisy postępowania administracyjnego. Powołanie zatem w konstrukcji skargi kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie administracyjne może nastąpić zatem wyłącznie w powiązaniu z wyeksponowaniem naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji konkretnego przepisu regulującego postępowanie sądowe.
Wymogu tego nie spełnia przedmiotowa skarga kasacyjna, która została sformułowana przy ograniczeniu się do przedstawienia zarzutu "nieważności postępowania z art. 145 § 4 pkt 4 w związku z art. 10, art. 77, art. 78 i art. 86 k.p.a.".
Tak sformułowany zarzut – jeżeli nawet przyjąć, że intencja kasatora zmierzała do oparcia się na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (choć kasator nie powołał wprost tego przepisu, ani też w ogóle art. 174 p.p.s.a.), nie spełniał warunków niezbędnych do przyjęcia, że został on skutecznie postawiony i nie mógł zatem podważyć wyroku Sądu I instancji.
Dla porządku dodać wypada, że do podważenia wyroku Sądu I instancji nie mogło też doprowadzić odwołanie się kasatora do art. 1 § 1 p.u.s.a. już z tego tylko powodu, że nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a., w którym winny zostać ukształtowane w pełni elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej – w szczególności zaś podstawa kasacyjna. Po upływie terminu wskazanego w art. 177 § 1 można wprawdzie przytaczać nowe uzasadnienie ale sformułowanych uprzednio w wymaganym terminie podstaw kasacyjnych.
Kończąc rozważania należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., a tylko w kwestii tego rodzaju nieważności postępowania (czyli postępowania sądowego) możliwe byłoby działanie sądu kasacyjnego z urzędu, niezależnie od sposobu sformułowania przez kasatora skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 6