Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta C. − oddalił skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w oparciu o art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza C. z [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wydania K.G. zezwolenia na okres od 1 marca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu w sklepie spożywczo-przemysłowym w B. [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma K.U. − przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w C. z [...] czerwca 2007 r. wskazującego, że decyzja z [...] marca 2007 r. zezwala na uruchomienie 14-go punktu sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, co stanowiło naruszenie limitu 13 punktów sprzedaży na terenie Gminy C., określonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...] maja 2004 r. nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży został wyczerpany i w związku z tym orzekło, że decyzja z [...] marca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Za bezpodstawne organ uznał stanowisko Burmistrza C., wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2007 r., iż skoro jeden z punktów sprzedaży dotyczy napojów alkoholowych od 4,5% − 18% zawartości alkoholu, to tym samym była podstawa do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu dla K.G. w punkcie sprzedaży w B. [...], gdyż ilość 13 punktów sprzedaży napojów powyżej 18% zawartości alkoholu nie została przekroczona. Organ stwierdził, że stanowisko to pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która nie zezwala na dzielenie punktów sprzedaży alkoholu ze względu na rodzaj zezwolenia, posiadanego przez podmiot sprzedający i zauważył, że jeżeli podmiot gospodarczy posiada zezwolenia na sprzedaż w jednym punkcie dwóch rodzajów napojów alkoholowych, to z punktu widzenia limitu zezwoleń ustalonego przez radę gminy jest to jeden punkt sprzedaży.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku K.G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] września 2007 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2007 r. podkreślając, że ustalony przez radę gminy limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie oznacza limitu wydawanych zezwoleń na sprzedaż tych napojów, ponieważ każdy punkt sprzedaży może uzyskać zezwolenie na sprzedaż rodzajów napojów alkoholowych, określonych w przepisie art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W skardze na powyższą decyzję K.G. zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 i art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi podnosząc, że nie można wydać jednej decyzji, w której organ rozstrzyga łącznie o reglamentacji napojów alkoholowych o zróżnicowanej zawartości alkoholu, ponieważ każde z tych zezwoleń posiada własny byt prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę stwierdził, że wobec treści art. 111 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 3 i art. 181 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy przyjąć, iż intencja ustawodawcy wyrażona w tej ustawie została poprawnie zinterpretowana przez uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] maja 2004 r. nr [...] oraz przez organ wydający zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił żadnego merytorycznego argumentu podważającego interpretację powyższych przepisów dokonaną przez organ. Zdaniem Sądu, powoływanie się przez skarżącego na zasadę proporcjonalności nie jest argumentem mającym związek ze sprawą niedopuszczalności zezwolenia na uruchomienie 14 punktu sprzedaży napojów alkoholowych, z przekroczeniem limitu ustalonego uchwałą Rady Miejskiej w C. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi, jakoby art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] lipca 2003 r., nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży − należało interpretować, jako zgodę na wydanie 13 zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 13 zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu.
Taka interpretacja jest wyrazem interesu faktycznego skarżącego, natomiast nie ma oparcia w prawie. Art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy i ww. uchwała stanowią o liczbie "punktów sprzedaży", a nie liczbie zezwoleń. Z kolei przepisy art. 111 ust. 1, art. 18 ust. 3 i art. 181 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewidują, że osoba prowadząca jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych może ubiegać się o jedno, dwa lub trzy zezwolenia. Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa wskazanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że decyzja przedsiębiorców o liczbie wnioskowanych zezwoleń dla każdego punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie ma wpływu na interpretację art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i uchwały Rady Miejskiej w C. z [...] lipca 2003 r., nr [...]. Skoro powołana uchwała ustaliła liczbę tych punktów sprzedaży na poziomie 13, to przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych na terenie tej Gminy mogą korzystać z łącznej liczby 13...39 zezwoleń, w zależności od liczby wniosków i wyników stosownych postępowań administracyjnych.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że niedozwolone było stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2007 r., skoro w Gminie C. nie wyczerpano jeszcze limitu 39 zezwoleń wskazując, że prawo nie określa limitu zezwoleń, ale liczbę punktów sprzedaży, a od przedsiębiorcy prowadzącego punkt sprzedaży zależy o ile zezwoleń będzie się ubiegał.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że niedopuszczalne było wydanie K.G. przez Burmistrza C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. K. [...], gdyż był to 14 punkt sprzedaży takich napojów na terenie Gminy C., w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. prawidłowo stwierdziło nieważność tego zezwolenia.
K.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez niewłaściwą interpretację;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wyrażający się w tym, iż w uzasadnieniu /pkt. D/ jest mowa o zezwoleniu dla K.G. na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. K. [...] w C., podczas gdy decyzja administracyjna i całe postępowanie dotyczyło punktu sprzedaży K.G. znajdującego się w B. [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w C. z [...] lipca 2003 r. nr [...] ustaliła liczbę punktów sprzedaży na poziomie 13...39 zezwoleń. Stwierdzenie nieważności wydanego skarżącemu zezwolenia z [...] marca 2007 r. nastąpiło w oparciu o błędną interpretację art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie, że ilość wydanych zezwoleń w stosunku do ustalonego limitu w danej gminie nie ma znaczenia w tej sprawie. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że ustawodawca przyjmując reglamentowany sposób sprzedaży napojów alkoholowych, miał na celu ograniczenie dystrybucji tymi artykułami, podniósł jednak, że wydanie mu zezwolenia nie naruszało ratio legis ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ponieważ jego punkt sprzedaży napojów powyżej 18% zawartości alkoholu nie był punktem sprzedaży przekraczającym ustalony limit punktów sprzedaży napojów o tej zawartości alkoholu.
Zdaniem skarżącego, decyzja zezwalająca mu na sprzedaż napojów powyżej 18% zawartości alkoholu nie ustala dodatkowego punktu sprzedaży tych napojów. Skarżący podniósł ponadto, że w uzasadnieniu wyroku jest mowa o wydaniu mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przy ul. K. [...] w C., podczas gdy decyzja dotyczyła punktu sprzedaży w B. [...]. Okoliczność ta, w ocenie skarżącego, wskazuje na wątpliwość, czy zaskarżony wyrok obejmuje właściwy przedmiot postępowania, a tym samym, czy wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącego − uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania − wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Adresatem zarzutów naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania powinien być sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie tego sądu, a nie decyzja lub inny akt administracyjny.
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który został naruszony przez sąd pierwszej instancji oznacza, że nie jest wystarczające przytoczenie w podstawach tej skargi tylko ogólnej normy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., określającej podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. Konieczność dokładnego wskazania przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej podyktowana jest bowiem tym, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami zaskarżenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej i sanowania nieprawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, ograniczył się do powołania w podstawie skargi jedynie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazując w treści zarzutu żadnego innego przepisu ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który jego zdaniem został naruszony przez Sąd I instancji.
Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a., co w konsekwencji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie merytorycznej oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że zaskarżony wyrok nie obejmuje właściwego przedmiotu postępowania (punktu sprzedaży) oraz że jest dotknięty wadą niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.
Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego poprzez:
- – błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji przepisu. W takim przypadku skarżący powinien wskazać w skardze kasacyjnej, jak zastosowany przepis powinien być rozumiany;
- – niewłaściwe zastosowanie, to jest dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, powołał w podstawie tego zarzutu przepis art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia i sprzedaży poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu przez przyjęcie, że w następstwie udzielenia skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu ustalony został dodatkowy punkt sprzedaży tych napojów. W związku z tak sformułowanym zarzutem błędnej wykładni omawianego przepisu należy przede wszystkim zauważyć, że przepis ten nie dotyczy udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez właściwy organ gminy, lecz reguluje (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji) kompetencje rady gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży tych napojów. Autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię tego przepisu, nie sprecyzował na czym polega mylne odczytanie treści tej normy przez Sąd I instancji w zakresie uregulowanej nią kompetencji rady gminy, a także nie wskazał jak przepis ten powinien być rozumiany. Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać za chybiony.
Autor skargi kasacyjnej kwestionując stanowisko Sądu I instancji, iż punkt sprzedaży napojów alkoholowych, prowadzony przez skarżącego na podstawie otrzymanego zezwolenia jest dodatkowym punktem sprzedaży, przekraczającym liczbę punktów sprzedaży ustalonych przez radę gminy, w istocie zakwestionował również stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku. W podstawie tego zarzutu autor skargi kasacyjnej, wbrew wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. nie powołał jednak przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz nie uprawdopodobnił, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w konsekwencji także ten zarzut nie mógł być uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.