Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2016 r., sygn. akt II GSK 758/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 648/14 oddalił skargę A. Z., H. Z. i T. O. – wspólników Przedsiębiorstwa Wielobranżowego P. s.c. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie egzekucji należności pieniężnej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 26 maja 2014 r. T. O., H. Z. i A. Z. - wspólnicy Przedsiębiorstwa Wielobranżowego P. s.c. w K. wystąpili do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Starosty K. w celu wykonania obowiązku o charakterze pieniężnym, wynikającego z postanowienia Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r. o przyznaniu skarżącym kwoty 119,01 zł z tytułu usunięcia pojazdu oraz kwoty 8.345,17 zł z tytułu przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym. W uzasadnieniu wspólnicy wskazali, że są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; zwanej dalej: u.p.e.a.).

Ponadto podali, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt: [...], odrzucił ich wniosek o nadanie sądowej klauzuli wykonalności z uwagi na to, iż zdaniem Sądu egzekucja cywilna jest niedopuszczalna i sprawa podlega rozpoznaniu w drodze postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 1, 2 i 3 u.p.e.a. organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego właściwy ze względu na siedzibę zobowiązanego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., w odpowiedzi na powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. poinformował, że nie przystąpi do egzekucji oraz wskazał na treść art. 26 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według wzoru. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący nie dołączyli do wniosku tytułu wykonawczego, a ponadto wyjaśnił, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko takie obowiązki, wobec których przepisy przewidują ich uiszczenie na rzecz organu administracji lub innej instytucji państwa polskiego lub obcego bądź jednostki samorządu terytorialnego. Należności określone postanowieniem Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie podlegają więc egzekucji administracyjnej. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r., Nr 1137 ze zm.; zwana dalej: p.r.d.), zastrzega tryb egzekucji administracyjnej należności za usunięcie pojazdu i parkowanie pojazdów usuniętych z drogi, jednakże na rzecz Starosty (dochód powiatu), a egzekucję administracyjną prowadzi się wobec osoby będącej właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Zażalenie na powyższe postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. złożyli skarżący, zarzucając naruszenie:

1. - art. 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez uznanie, że nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego przeciwko Staroście K., podczas gdy postępowanie o przyznaniu jednostce parkingowej wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu w trybie art. 102 u.p.e.a. jest stosunkiem administracyjnoprawnym podlegającym wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej w przypadku braku spełnienia świadczenia przez dłużnika, w tym przypadku Starostę K.;
2. - art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 102 u.p.e.a. i art. 130a p.r.d., poprzez uznanie, że tryb egzekucji administracyjnej dotyczy jedynie obowiązku zapłaty za parkowanie i usunięcie pojazdu z drogi przez właściciela pojazdu w stosunku do Starosty K., podczas, gdy zgodnie ze stanowiskiem SN i NSA, Skarb Państwa wstępuje w ten sam stosunek administracyjnoprawny co właściciel pojazdu, a zatem egzekucja administracyjna dla wyegzekwowania należności od dłużnika jakim jest Starosta K. jest w pełni zasadna;
3. - art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a., poprzez niewezwanie skarżących do uzupełnienia braków i wydanie w ocenie organu wyjaśnień, a nie postanowienia co powodowałaby zamknięcie stronom drogi odwoławczej;
4. - art. 65 § 1 k.p.a., poprzez nieprzekazanie sprawy do organu właściwego, w przypadku uznania się za organ niewłaściwy;
5. - art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2014 r. nie stanowi postanowienia spełniającego normatywne elementy, a jedynie wyjaśnienie, przez co organ I instancji zamierzał doprowadzić do zamknięcia stronie drogi odwoławczej.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji (organ egzekucyjny) nieprawidłowo uznał, iż w sprawie odmowy przystąpienia do egzekucji nie wydaje się postanowienia. Stwierdzenie w treści pisma z dnia [...] czerwca 2014 r., że nie stanowi ono postanowienia, nie oznacza zaś, iż takim nie jest. Pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. zawiera wszystkie cztery składniki, pozwalające uznać je za postanowienie, tj. określa autora, adresata, zawiera podpis osoby reprezentującej organ oraz rozstrzygnięcie, czyli stanowisko organu o odmowie przystąpienia do egzekucji.

Tym samym, wobec zachowania podstawowych elementów, zaskarżony akt można uznać za postanowienie. Organ przywołał treść art. 29 u.p.e.a. i art. 2 u.p.e.a. oraz stwierdził, że katalog obowiązków podlegających egzekucji nie wskazuje możliwości dochodzenia należności jednostki prowadzącej parking z tytułu usunięcia i dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 130a p.r.d., co oznacza, iż egzekucja administracyjna w tym zakresie jest niedopuszczalna. Podstawą dochodzenia tych należności nie może być ani art. 2 § 1 pkt 1a ani art. 2 § 1 pkt 3 i pkt 2. Należności z tytułu dozoru nie stanowią ani niepodatkowych należności budżetowych, ani nie należą do właściwości organów administracji rządowej i nie stanowią dochodu organów administracji rządowej. Okoliczność przyznania przez organ jednostki samorządu terytorialnego wynagrodzenia za przechowywanie i usunięcie pojazdu nie może oznaczać, że należność ta będzie podlegać egzekucji administracyjnej.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że dochodzenie tych należności nie zostało przekazane do egzekucji administracyjnej również na podstawie ustaw innych niż u.p.e.a. Zgodnie z art. 130a pkt 10h i 10j p.r.d. egzekucji administracyjnej poddane są bowiem jedynie należności związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania i ponosi je osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w u.p.e.a. Zobowiązanym jest właściciel pojazdu, a wierzycielem starosta. Przedstawiona sytuacja nie dotyczy jednak egzekucji należności pieniężnych należnych jednostce prowadzącej parking. Zdaniem organu wobec faktu, iż należność nie podlega egzekucji administracyjnej, uznać należało, że wystąpiła pierwsza z przesłanek do odmowy przystąpienia do egzekucji, tj. należności nie zostały poddane egzekucji administracyjnej.

Organ wskazał również, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła także druga przesłanka - niewystawienia tytułu wykonawczego spełniającego wymagania z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., bowiem skarżący nie wystawili tytułu wykonawczego. Dozorca pojazdu nie pełni funkcji organu administracji publicznej, lecz wykonuje zadania zlecone przez organ samorządowy.

W odniesieniu do zarzutów, iż organ egzekucyjny naruszył art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych oraz art. 65 § 1 k.p.a., poprzez nieprzekazanie sprawy do organu właściwego w przypadku uznania się za organ niewłaściwy, Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu wyjaśnił, że u.p.e.a. odmiennie reguluje kwestie dotyczące zarówno wszczęcia, jak i zakończenia postępowania egzekucyjnego. Art. 64 i 65 k.p.a. nie miały zatem w sprawie niniejszej zastosowania. Gdy obowiązek nie podlega egzekucji lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów prawa, organ wydaje postanowienie w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a., w którym odmawia przystąpienia do egzekucji, która to sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowym postępowaniu nie podlega zaś ocenie wysokość i zasadność przyznanego wynagrodzenia dozorcy pojazdu, ani cywilny tryb dochodzenia roszczeń.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący podtrzymali zarzuty postawione w zażaleniu, a nadto zarzucili naruszenie art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 2 Konsytuacji RP w zw. z art. 1, art. 2 § 1 u.p.e.a., poprzez odmowę ochrony praw skarżących i brak przymusowej możliwości dochodzenia należności. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, iż należność pieniężna określona w postanowieniu Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie mieści się w wykazie obowiązków objętych art. 2 u.p.e.a. Podstawą dochodzenia tych należności nie może być bowiem ani art. 2 § 1 pkt 1a, który dotyczy niepodatkowych należności budżetowych, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ani wskazany przez skarżących art. 2 § 1 pkt 3, dotyczący należności pieniężnych, innych niż wymienione w pkt 1 (podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa) i w pkt 2 (grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej), jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.

W ocenie WSA, należności z tytułu dozoru nie są ani niepodatkowymi należnościami budżetowymi, ani nie należą do właściwości organów administracji rządowej, nie stanowią dochodu organów administracji rządowej.

Sąd wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sprawach usuwania pojazdów z dróg, których właściciel nie odebrał, zastosowanie znajdują tylko przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a., czyli przepisy od art. 97 do art. 109 tej ustawy. Przepis art. 64c u.p.e.a. nie znajduje zatem zastosowania w sprawach usuwania pojazdu z drogi na koszt właściciela, a przez to nie może być podstawą prawną do uznania dopuszczalności egzekucji administracyjnej w sprawach zwrotu kosztów i wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i sprawowanie dozoru usuniętych z drogi pojazdów. Skarżący nie wystawili tytułu wykonawczego zgodnie do wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.

Sąd I instancji stwierdził, że należności określone postanowieniem Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczą okresu od 2 lipca 2010 r. do 25 października 2011 r. Przepadek pojazdu na rzecz powiatu nastąpił z kolei orzeczeniem Sądu z dnia 29 kwietnia 2011 r., a jego zniszczenie w dniu 25 października 2011 r. Sprawa dotyczy zatem należności za okres przed przepadkiem pojazdu na rzecz powiatu.

WSA wskazał, że kwestie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem, zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru oraz zwrot kosztów usunięcia pojazdu z drogi, uregulowane zostały w art. 130a ust. 10h i ust. 10j p.r.d. Zdaniem Sądu, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania w sprawie przepadku pojazdu na rzez powiatu, ponosi właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a nie powiat, który stał się następnie jego właścicielem, czy jak podnoszą skarżący - Skarb Państwa. Wskazane przepisy obowiązują od dnia 4 września 2010 r., na mocy art. 1 pkt 10 lit. k) ustawy dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010 r. Nr 151, poz. 1018). Treść art. 13 ustawy zmieniającej stanowi, iż Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Natomiast wskazany art. 130a ust. 10 stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. W ocenie WSA, z powyższego przepisu przejściowego wynika zatem, że jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 p.r.d. upłynął w okresie między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu po upływie tego terminu i do dnia 4 września 2010 r. ponosił Skarb Państwa.

Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej termin odebrania pojazdu upłynął po 4 września 2010 r., na co wskazuje okoliczność, że należności obejmują okres od 2 lipca 2010 r. do 25 października 2011 r. Zastosowanie ma zatem przywołany art. 130a ust. 10h p.r.d., zgodnie z którym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta w myśl ust. 10h.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że koszty dozoru za okres wskazany w postanowieniu Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie mogą obciążać powiatu, na rzecz którego przeszedł pojazd, a w konsekwencji nie jest uprawnione domaganie się ich od starosty powiatu. Sąd podkreślił, że przerzucenie kosztów na właściciela pojazdu, w przypadku jego nieodebrania, następuje poprzez wydanie decyzji o zapłacie wskazanych kosztów (art. 13a ust. 10h zd. drugie). Decyzja podlega wykonaniu w trybie przepisów u.p.e.a. (art. 13a ust. 10j). Starosta jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania decyzji w drodze egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ust. 10h p.r.d.

Sąd I instancji uznał, że decyzja o zapłacie kosztów usunięcia pojazdu z drogi określa sytuację prawną właściciela pojazdu względem organów władzy publicznej. Nie podzielił zatem stanowiska skarżących co do ponoszenia wszystkich kosztów z tytułu usuwania pojazdu i dozoru na Skarb Państwa i możliwości ich egzekwowania od starosty powiatu. Zdaniem WSA, nieuprawnione byłoby stanowisko, że poddanie egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w decyzji o zapłacie kosztów usunięcia pojazdu z drogi jest równoznaczne z poddaniem egzekucji administracyjnej aktu prawnego konkretyzującego sytuację prawną innego podmiotu, jednostki prowadzącej parking strzeżony w zakresie jej prawa do zwrotu kosztów i wynagrodzenia za wykonanie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi oraz dozorowania tego pojazdu do czasu jego odebrania lub likwidacji. Należności jednostki prowadzącej parking strzeżony (podmiotu prywatnego, który zrealizował dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi oraz dozorował usunięty pojazd do czasu jego odebrania lub przepadku) ustala organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 102 § 2 u.p.e.a. Wydatki poniesione z tego tytułu obciążają właściciela pojazdu, co oznacza, że starosta dochodzi ich od właściciela na warunkach określonych w art. 130a ust. 10h, 10j, 10k i 10l p.r.d.

W odniesieniu do innych zarzutów skargi, Sąd I instancji podkreślił, że art. 29 § 2 u.p.e.a., obejmuje dwie okoliczności uzasadniające jego zastosowanie, tj. sytuację, gdy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek niepodlegający egzekucji administracyjnej oraz sytuację, gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie. Przepis ten nie mógł zatem stanowić podstawy zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi do uzupełnienia, czy też przekazania właściwemu organowi wniosku strony. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż nie można w tym stanie mówić o naruszeniu art. 64 § 2 i art. 65 § 1 k.p.a.

Reasumując WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu odwoławczego, że pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiera wszystkie cztery składniki pozwalające uznać je za postanowienie. Zawiera ono bowiem określenie autora, (tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.), adresata (skarżących), podpis osoby reprezentującej organ (Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.) oraz rozstrzygnięcie (tj. stanowisko organu o odmowie przystąpienia do egzekucji). Wobec zachowania tych podstawowych elementów, zasadnie - zdaniem Sądu - organ odwoławczy uznał oceniane rozstrzygnięcie za postanowienie.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe P. spółka cywilna T. O., H. Z. i A. Z. w K., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej alej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. I. prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 3 oraz w art. 64b pkt 2 u.p.e.a., poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że należność jednostki parkingowej nie mieści się wykazie do których ma zastosowanie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; że nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego przeciwko Staroście K., gdyż postępowania egzekucyjne może być prowadzonej jedynie na rzecz podmiotu publicznoprawnego podczas gdy postępowanie o przyznanie jednostce parkingowej wynagrodzenia za usuniecie i parkowanie pojazdu w trybie art. 102 u.p.e.a. jest stosunkiem administracyjna prawnym podlegającym wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej w przypadku braku spełnienia świadczenia przed dłużnika w tym wypadku Starosty K. - zwłaszcza, że na mocy art. 64b pkt 2 u.p.e.a. kwoty przyznane jednostce parkingowej za parkowanie i usuwanie pojazdu są kosztami egzekucyjnymi- kosztami faktycznie poniesionymi przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji i którymi organ egzekucyjny powinien obciążyć właściciela oraz, które zobowiązany jest zapłacić jednostce parkingowej na podstawie wydanego ostatecznego postanowienia o przyznaniu wynagradzania za parkowanie pojazdu i jego usunięcia z drogi;
3. 2. art. 1, art. 2 § 1 pkt 3, art. 102 § 2 oraz w art. 64b pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – niewłaściwe zastosowanie, błędną subsumpcję i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym nie można prowadzić egzekucji administracyjnej co spowodowało odmowę ochrony prawnej skarżącego i brak możliwości przymusowego dochodzenia zapłaty prawomocnie przyznanego mu wynagrodzenia za parkowanie pojazdów zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym; uznanie że w ustalonym stanie faktycznym droga postępowania egzekucyjnego w administracji jest niedopuszczalna - podobnie jak niedopuszczalna jest droga egzekucji sądowej - przez co doprowadzono do niemożliwości dochodzenia i poszanowania praw majątkowych skarżącego i pozbawiono go ochronny prawnej przez brak możliwości skutecznego wyegzekwowania przyznanych mu należności od organu administracji państwa - przez co przyznane wynagrodzenie jest fikcyjne, a jednostka parkingowa jako dozorca wykonała zadania Państwa w zakresie bezpieczeństwa w ruchu lądowym wynikającym z ustawy Prawo o ruchu drogowym – bez wynagrodzenia, które skutecznie nie może być egzekwowane w związku z brakiem dobrowolności zapłaty ze strony zobowiązanego - podczas gdy prawa majątkowe podlegają równiej dla wszystkich ochronie prawnej, a każdy w tym Skarb Państwa obowiązany jest szanować prawa innych;
4. 3. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 102 u.p.e.a. oraz art. 64b pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ustawy o ruchu drogowym poprzez błędną ich interpretacje i uznanie, że tryb egzekucji administracyjne dotyczy jedynie obowiązku zapłaty za parkowanie i usunięcie pojazdu z drogi przez właściciela pojazdu w stosunku do Starosty K., a nie dotyczy obowiązku zapłaty wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu na rzecz jednostki parkingowej od Starosty K., a które to koszty w myśl art. 64b pkt 2 stanowią wydatki egzekucyjne - natomiast zgodnie ze stanowiskiem SN i NSA - Skarb Państwa wstępuje w ten sam stosunek administracyjno prawny co właściciel pojazdu, a zatem egzekucja administracyjna dla wyegzekwowania należności od dłużnika jakim jest Starosta K. jest w pełni zasadne, gdyż tryb egzekucji sądowej określony w art. 1060 k.p.c. jest niedopuszczalny z uwagi na brak podstawy prawnej;
5. 4. art. 64b pkt 2 u.p.e.a. w powiązaniu z art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i z art. 102 u.p.e.a., błędną subsumpcję i uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym normy tych przepisów nie mają zastosowanie jako podstawy prawnej egzekwowania należności należnych jednostek parkingowej będących wydatkami egzekucyjnymi podlegających egzekucji w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
6. 5. art. 130a ust. 1, ust. 10h i ust 10j p.r.d. - poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że kwestia wynagrodzenia za wykonanie dozoru nad pojazdem, zwrot kosztów dla dozorcy zostały uregulowane w decyzjach wydanych na podstawie art. 130a ust 10h i ust. 10j p.r.d. - podczas gdy podstawą dochodzenia należności przez jednostkę parkingową jest postanowienie mające swe oparcie normatywne jedynie w art. 102 § 2 u.p.e.a., gdyż jednostka parkingowa nie jest stroną postępowania wskazanego w art. 130a ust 10h i ust 10j ustawy prawo o ruchu drogowym i nie można zatem wywodzić, że decyzja regulująca stosunki prawne między Starostą K. a właścicielem pojazdu rozstrzyga również o wynagrodzeniu dozorcy, które są wydatkami egzekucyjnymi ustalonymi w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.; poprzez uznanie, że dokonana zmiana przepisów art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym doprowadziła do tego, że jednostka parkingowa nie może domagać się od Skarbu Państwa reprezentowanego obecnie przez Starostę K. należnego mu wynagradzania ustalanego w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a., gdyż obecnie koszty dozoru i usunięcia pojazdu uregulowane zostały w art. 130a ust 10h i ust 10j ustawy prawo o ruchu drogowym - podczas gdy art. 130a ust 1 tej ustawy brzmi niezmiennie od dnia wprowadzenia tej regulacji do porządku prawnego, a który to przepis wskazywał przez nowelizacją i nadal wskazuje w sposób niezmienny, że pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela - co świadczy, że dotychczasowe orzecznictwo przed zmianą przepisów w zakresie racio legis ma również i obecnie zastosowanie wbrew dokonanej ocenie WSA;
7. 6. art. 102 § 2 oraz art. 64b pkt 2 w związku z art. 64c u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez błędna ich interpretacje i uznanie, że postanowienie Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013r przyznające jednostce parkingowej wynagrodzenie za usuniecie i parkowanie pojazdu - w oparciu o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nie stanowi tytułu egzekucyjnego stanowiącego podstawę prowadzenia egzekucji przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K.; poprzez uznanie, że postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia jednostce parkingowej, które to wynagrodzenie stanowi wydatki egzekucyjne nie nadaje się do przeprowadzenia egzekucji ostatecznie przyznanych kwot - i to zarówno w drodze egzekucji administracyjnej jak i egzekucji sądowej; poprzez uznanie, że należności za usuniecie i parkowanie pojazdu nie są kosztami egzekucyjnymi i nie podlegają egzekwowaniu w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - podczas gdy jednostce parkingowej jako dozorcy przysługuje wynagrodzenie, które zostało jej przyznane w drodze postanowienia, a koszty te stanowią wydatki egzekucyjne poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie przechowania, utrzymania i dozoru ruchomości odebranych w myśl art. 64c pkt 2 u.p.e.a. - co w konsekwencji powoduje, że należności jednostki parkingowej należy egzekwować w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wbrew temu na co wskazuje sąd I instancji;
8. 7. art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku art. 2 Konstytucji RP art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji - poprzez uznanie, że wynagrodzenie przyznane jednostce parkingowej jako dozorcy za realizację zadań Państwa w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie może być dochodzone ani w drodze egzekucji administracyjnej ani w drodze egzekucji sądowej - przez co została naruszona zasada państwa prawnego, której podmiot prowadzący parldng wyznaczony przez starostę został pozbawiony swoich należności, gdyż nie może ich dochodzić w drodze przymusu mimo, że zostały mu one przyznane w drodze aktu indywidualnego i konkretnego jakim jest postanowienie o przyznaniu mu wynagrodzenia i zwrocie kosztów; doprowadzenie do sytuacji braku możliwości dochodzenia przyznanych w drodze indywidualnego i konkretnego aktu prawnego - praw przez co doprowadzono do sprzeczności tych przepisów z konstytucyjnymi zasadami prawa;
9. 8. art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. z art. 64b. pkt 2 u.p.e.a. w powiązaniu z art. 130a ust. 1 oraz ust. 10h ust. 10j ustawy Prawo o mchu drogowym - poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że dochodzenie w drodze egzekucji administracyjnej przez jednostkę parkingową przyznanych jej kosztów i wynagrodzenia w trybie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest niedopuszczalne, a ponadto w jakikolwiek sposób uzależnione jest od zapłaty tych kosztów przez właściciel pojazdu, a ustalonych w odrębnym postępowaniu na mocy art. art. 130a oraz ust. 10h i ust. 10j ustawy Prawo o ruchu drogowym - co stoi w sprzeczności z tym że wydatki egzekucyjne wskazane w art. 64b. pkt 2 u.p.e.a. są to koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji co wskazuje na obowiązek ich uregulowania przez Starostę K. na rzecz dozorcy.
10. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo, że zebrany w sprawie materiał pozwalał na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu ponieważ organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 6 art. 7 k.p.a. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę postąpił wbrew dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a., skargę uwzględnić i uchylić skarżoną decyzję, ponieważ organ egzekucyjny, który ją wydał, naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petiutm skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przeprowadzonej w dniu 6 października 2016 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył do akt sprawy załącznik do protokołu, na który składał się wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzyć je łącznie.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż w sprawie ma zastosowanie art. 130a ust.10h ustawy o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i (w sprawie nie występuje). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust. 10h). Trafnie bowiem zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, termin odebrania pojazdu upłynął po 4 września 2010 r., na co wyraźnie wskazuje okoliczność, że przedmiotowe należności obejmują okres od 2 lipca 2010 r. do 25 października 2011 r., to w sprawie ma zastosowanie wskazany już art. 130a ust.10h ustawy o ruchu drogowym.

Zasadnie zatem wskazuje w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji, że koszty dozoru za okres podany w postanowieniu Starosty K. z dnia [...] czerwca 2013 r. nie obciążają powiatu, na rzecz którego przeszedł pojazd. Powoduje to, że trafna jest konstatacja, iż nie jest uprawnione domaganie się ich od starosty powiatu, ponieważ koszty te obciążają właściciela pojazdu (art. 130a ust. 10h zd. drugie).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela również pogląd, że nieuprawnione jest stanowisko, że poddanie egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w decyzji o zapłacie kosztów usunięcia pojazdu z drogi jest równoznaczne z poddaniem egzekucji administracyjnej aktu prawnego konkretyzującego sytuację prawną innego podmiotu, jednostki prowadzącej parking strzeżony w zakresie jej prawa do zwrotu kosztów i wynagrodzenia za wykonanie dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi oraz dozorowania tego pojazdu do czasu jego odebrania lub likwidacji. Nie ma bowiem wątpliwości, że należności jednostki prowadzącej parking strzeżony (podmiotu prywatnego, który zrealizował dyspozycję usunięcia pojazdu z drogi oraz dozorował usunięty pojazd do czasu jego odebrania lub przepadku) ustala organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wydatki poniesione z tego tytułu obciążają właściciela pojazdu, co oznacza, że starosta dochodzi ich od właściciela na warunkach określonych w art. 130a ust. 10h, ust. 10j, ust. 10k i ust. 10l ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Dodatkowo należy zauważyć, że w nauce prawa i orzecznictwie podkreśla się, iż poza wyjątkami określonymi w ustawach szczególnych, w których w drodze egzekucji administracyjnej dochodzone jest wykonanie obowiązków określonych w wyrokach sądowych (a z takim przypadkiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia), wierzycielem w tym postępowaniu może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze. Nie może zaś być nim ani osoba fizyczna, ani inny podmiot prawa prywatnego, a zatem będzie się to odnosiło również do niewykonania obowiązków o charakterze publicznoprawnym (zob. W. Grześkiewicz, Przedmiotowy zakres egzekucji administracyjnej, Finanse Komunalne 2008, nr 5, s. 5 i n. oraz por. postanowienie NSA z 17 listopada 2011 roku sygn. akt FW 4/11, a także wyrok NSA z 14 listopada 2012, sygn. akt II FSK 411/12; por. też postanowienie NSA z 22 września 2011 roku sygn. akt II FW 3/11, wyrok NSA z 3 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1025/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jedynie instytucją ściśle procesową, którego działania mają na celu realizację interesu ogólnego a nie jednostkowego - jak w postępowaniu cywilnym (Wyrok NSA z 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2655/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 1, art. 2 § 1 pkt 3, art. 102 § 2 oraz art. 64b pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 64b pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ustawy o ruchu drogowym, art. 130a ust. 1, ust. 10h i ust 10j p.r.d, a także art. 102 § 2 oraz art. 64b pkt 2 w zw. z art. 64c u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej (stosowanej odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a zatem nie doszło do naruszenia przez ten Sąd art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.